II SA/Rz 98/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie gazociągu wysokoprężnego -skargę oddala- II SA/Rz 98/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r.. znak: [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R., przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 7.01.2011 r. ustalono, że przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" - działka o nr ewid. 1913 w S., przebiega gazociąg wysokoprężny Ø 700/6,3 MPa relacji J. R. o przybliżonej długości około 1 km, uwidoczniony przez trzy słupki znacznikowe, stanowiący własność A. S.A. Oddział [...]. Postanowieniem z dnia 22.02.2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) nałożył na A. S.A. Oddział [...], obowiązek dostarczenia ekspertyzy o stanie technicznym gazociągu. Ekspertyza taka, sporządzona przez zespół specjalistów Akademii Górniczo Hutniczej w Krakowie została przedłożona . Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie gazociągu wysokoprężnego jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że wymieniony gazociąg stanowi samowolę budowlaną, popełnioną w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1961 r., a jego właściciel nie przedłożył wymaganych zgodnie z art. 62 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118, ze zm.) dokumentów dotyczących użytkowania obiektu oraz wykonanych w toku jego użytkowania robót budowlanych, co spowodowało powstanie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego gazociągu. Zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane do samowoli powstałych przed dniem jej wejścia w życie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Według jej art. 37 ust. 1 rozbiórce podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które: 1) znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami z o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Żadna z tych okoliczności nie zachodzi, w szczególności przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia na badanym odcinku nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, co potwierdza ekspertyza specjalistów z AGH w Krakowie Od tej decyzji odwołał się A. S.A. Oddział [...], wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odwołaniu podniesiono, że choć pozornie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego jest korzystne dla odwołującego, niemniej jednak samo uzasadnienie decyzji zawiera zapisy, które mogłyby być pretekstem do kwestionowania legalności gazociągu. Zarzucono naruszenie art. 62 i 63 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że powstały uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego gazociągu oraz naruszenie art. 36 ust. l ustawy Prawo budowlane z 1961 roku (Dz. U. z 1961r., Nr 7 poz. 46) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że budowa przedmiotowego gazociągu odbyła się w warunkach samowoli budowlanej, a tym samym naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, jak również niezgodność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Odwołująca spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające zasadniczy wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 7- 11k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że gazociąg będący przedmiotem postępowania zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane jest obiektem inżynierskim, zaliczonym do budownictwa specjalnego (§ 2 pkt 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1961 r. w sprawie budownictwa specjalnego) i wymagał w świetle przepisów art. 36 ust. l wymienionej ustawy z 1961 r. uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie ustalenia, że przedmiotowy gazociąg jest samowolą budowlaną stwierdzając, że przedłożona przez odwołującego decyzja z dnia [...].08.1964 r. znak: [...] nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną na podstawie przepisów Prawa budowlanego, ale decyzją zezwalającą na "wejście w teren", której podstawę prawną stanowił art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64), zastępującą dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, do oceny zaistniałej samowoli budowlanej zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku, ponieważ przedmiotowy gazociąg został wybudowany przed 1 stycznia 1995 roku, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niezbędnym więc było dokonanie analizy popełnionej samowoli budowlanej w świetle art. 37 ust. l pkt l i 2 tej ustawy tj. określenie czy nie zachodzi sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym lub czy zrealizowany obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. PINB wykazał, że teren na którym został zlokalizowany gazociąg nie wykluczał tego rodzaju zabudowy, a na podstawie przedłożonej ekspertyzy o stanie technicznym słusznie stwierdził, że gazociąg samoistnie na badanym odcinku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Brak było więc okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 40 ust. 1 w.w. ustawy i wydanie decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, wobec czego dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję złożył A. S.A. Oddział [...], powtarzając w całości zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podano, że postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu dnia 3 grudnia 2010 r. "w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. – R. przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" (działka o nr ewid. 1913) w S." od samego początku obarczone było wadą, polegającą na braku wskazania przez organ podstawy prawnej prowadzonego postępowania. Nie spełnia powyższego wymogu podanie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jako podstawy prawnej art. 61 § 4 w związku z art. 61 § l k.p.a., powołanie w treści zawiadomienia art. 63 ust l ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 roku czy też art. 62 tej ustawy w uzasadnieniu faktycznym, jak również powołanie art. 36 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy w uzasadnieniu prawnym decyzji organu I instancji. Postępowanie administracyjne nie było w ogóle wszczęte oraz prowadzone w przedmiocie "samowoli budowlanej" gazociągu, a wypowiadanie się przez organy I i II instancji w tak kategoryczny sposób, co do legalności inwestycji jest rażącym nadużyciem prawa. Brak wskazania w postanowieniu o wszczęciu postępowania, jak również w decyzji o umorzeniu postępowania podstawy prawnej - przepisu prawa materialnego, który legł u podstaw jego przeprowadzenia narusza art. 107 § l k.p.a. Decyzja organu I instancji oraz jej uzasadnienie nie zawiera obligatoryjnych elementów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., a podane podstawy prawne nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy, zaś organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu Spółki. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia ustalenie, czy organ me przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, naruszono też zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., nie odnosząc się do faktów istotnych dla sprawy oraz wyjaśnień skarżącego, natomiast zajmując się kwestią nie będącą przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. legalnością posadowienia gazociągu. Posługiwanie się w uzasadnieniu decyzji I i II instancji sformułowaniem o "samowoli budowlanej gazociągu" jest rażącym przekroczeniem zakresu prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego oraz narusza zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej wynikającą z art. 8 k.p.a. Skarżąca spółka stwierdziła, że nie miała świadomości, iż postępowanie toczy się w sprawie legalności posadowienia gazociągu, co uchybia treści art. 10 § l k.p.a. Ponadto żądanie przedłożenia ekspertyzy o stanie technicznym gazociągu me miało oparcia w przepisach prawa w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne nie było prowadzone w tym zakresie. W skardze podniesiono także, że organ administracyjny nie prowadził postępowania z udziałem inwestora gazociągu, którym nie była skarżąca. A. S.A. powstał jako podmiot prawny w 2004 roku (początkowo jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością), a właścicielem przedmiotowego gazociągu stał się dopiero w październiku 2006 roku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie zawiera wad i uchybień o takim charakterze. Decyzją tą umorzono postępowanie w sprawie gazociągu wysokoprężnego Ø 700/6,3 MPa relacji J. - R., przebiegającego przez teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w S., jako bezprzedmiotowe. Z akt postępowania wynika, że gazociąg ten powstał w 1964 r., w czasie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46). Prawidłowe są ustalenia organów, iż na budowę gazociągu, jako obiektu inżynierskiego zaliczonego do budownictwa specjalnego, wymagane było pozwolenie na budowę zgodnie z art. 36 ust. 1 wymienionej ustawy z 1961 r. Sąd uznaje również za prawidłowe stanowisko organów, stwierdzające, że przedstawiony w kserokopii dokument - decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1964 r. znak: [...] wydana na podstawie art. 97 i art. 100 k.p.a. oraz art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, wymaganą zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. Słusznie przyjęły organy, biorąc pod uwagę treść tej decyzji i jej podstawę prawną, że stanowi ona zezwolenie "na wejście w teren" i potwierdza prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnione jest wobec tego stanowisko organów, iż przedmiotowy gazociąg został wybudowany bez pozwolenia na budowę (co powszechnie w doktrynie i orzecznictwie określa się mianem "samowoli budowlanej"). Sąd nie podziela przy tym zarzutów skargi rażącego naruszenia przepisów postępowania z uwagi na brak wskazania podstaw prawnych prowadzonego postępowania w zawiadomieniu o jego wszczęciu. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane pismami użytkowników ogródków działkowych i dotyczyło kontroli legalności gazociągu. Niewątpliwie uchybieniem jest brak wskazania przepisu prawa materialnego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak w ocenie Sądu uchybienie to nie tylko nie ma cech "rażącego naruszenia" prawa, ale też nie miało wpływu na wynik postępowania. Skarżąca spółka nie wykazała by uchybienie to spowodowało konkretne ujemne dla niej skutki, np. uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie można także mówić o "braku świadomości" skarżącej spółki w jakiej sprawie toczy się postępowanie, w sytuacji, gdy uczestniczyła ona w czynnościach procesowych – oględzinach, na żądanie organu przekazała dokumenty dotyczące budowy gazociągu, w tym wspomnianą wcześniej decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1964 r., która w jej ocenie miała świadczyć o legalności wybudowania gazociągu. Nie jest też zasadny zarzut braku dopuszczenia do udziału w postępowaniu inwestora i poprzedniego właściciela gazociągu. W postępowaniu zgodnie z art. 28 k.p.a. brał udział podmiot mający w nim interes prawny, tj. aktualny właściciel gazociągu – A. S.A. Oddział [...]. Konsekwencją ustalenia, że gazociąg został wybudowany przed 1995 r., tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późno zm.) i bez wymaganego pozwolenia na budowę, było zastosowanie, na mocy art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy, ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zasadą wynikającą z tych przepisów jest legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powodują lub w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Regulacja ta pozostaje w ścisłym związku z art. 40, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W prowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu wykluczone zostały wskazane w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanki nakazania rozbiórki gazociągu, bowiem na terenie, na którym został on zlokalizowany nie wykluczono tego rodzaju zabudowy, a przedłożona ekspertyza techniczna pozwoliła organom na jednoznaczne stwierdzenie, że gazociąg samoistnie na badanym odcinku nie stwarza zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Jednocześnie, jak stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie było uzasadnienia dla zastosowania art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, wobec czego dalsze postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało jego umorzeniem. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, iż stanowisko organów jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a., co skutkuje oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 P.p.s.a.