II SA/Rz 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania -skargę oddala- W podaniu z dnia 18 sierpnia 2014 r. R. M. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia przy realizacji inwestycji pn. Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i zjazdem z drogi publicznej osiedle "[...]" na działce nr ewid. 1306/2 obr. [...] przy ul. P. w R. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa", odmówił wnioskodawczyni wszczęcia takiego postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przed organem tym toczy się aktualnie już takie postępowanie, które zainicjowane zostało na wniosek właścicieli sąsiednich wobec terenu inwestycji nieruchomości. Wnioskodawczyni nie wykazała jednak, aby w postępowaniu tym przysługiwał jej status strony. Jest bowiem właścicielką działki nr ewid. 1303, która nie przylega do terenu inwestycji, a nie wykazała, aby pomiędzy opisywanymi przez nią szkodami w jej budynku w postaci pęknięć a realizowaną inwestycją zachodził związek przyczynowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawczyni zarzuciła niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie posiadanego przez nią statusu strony postępowania, ponieważ nie powinien o tym decydować jedynie fakt, że określone nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z terenem inwestycji lub nie. Zarzucono organowi I instancji niekonsekwencję wskazując, że organ ten prowadzi tożsame postępowanie do wnioskowanego przez nią na wniosek złożony przez W. P., którego nieruchomości także nie graniczy z działką inwestora. Natomiast co do istnienia związku pomiędzy wskazanymi przez nią szkodami w jej budynku a realizowaną inwestycją to kwestia ta miała w jej ocenie być przez organ podniesiona zbyt wcześnie, ponieważ powinna być badana dopiero po wszczęciu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę, że postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony lub z urzędu, przy czym o trybie tym decydują przepisy prawa materialnego. Brak jest jednak podstaw do wszczynania kolejnych spraw z urzędu oraz na wniosek strony co do tego samego przedmiotu postępowania. W sprawach dotyczących usuwania naruszeń przepisów prawa budowlanego postępowania wszczynane są z urzędu, a interwencja strony może stanowić jedynie impuls do podjęcia stosownych czynności przez właściwy organ. Mając to na względzie stwierdzono, że w chwili złożenia przez R. M. wniosku o wszczęcie postępowania przez organ I instancji takie postępowanie przed tym organem już się toczyło. Wszczęcie kolejnego postępowania było zatem niedopuszczalne "z innych uzasadnionych przyczyn", o których mowa w art. 61a Kpa. Natomiast ocena prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania będzie badana przez organ wyższego stopnia na etapie postępowania odwoławczego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. M., domagając się uchylenia zaskarżonych postanowień, zarzuciła ich wydanie z naruszeniem art. 61a § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne było wszczęcie na jej wniosek postępowania w sytuacji prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego takiego samego postępowania, a okoliczność ta ma nie stanowić w jej ocenie określonej w powołanym przepisie "innej uzasadnionej przyczyny" dającej organom podstawę do odmowy wszczęcia postępowania. Prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem innej strony i nie dotyczy jej nieruchomości. Ponadto, czym innym w rozumieniu powołanego przepisu jest brak interesu prawnego, na co uwagę zwracał organ I instancji, a czym innym toczące się postępowanie, na które uwagę zwrócił organ wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (zob. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej zwana: "Ppsa", stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Ppsa). W myśl art. 145 Ppsa, sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kontroli Sądu poddano postanowienia organów nadzoru budowlanego o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie skarżącej z dnia 8 sierpnia 2014 r. Domagała się ona wszczęcia postępowania w sprawie "wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia" przy realizacji inwestycji pn. Budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażami podziemnymi i zjazdem z drogi publicznej osiedle "[...]" na działce nr ewid. 1306/2 obr. [...] przy ul. P. w R. Żądanie to nie zostało przez organy uwzględnione z powodu prowadzenia już postępowania w tej sprawie. W jego toku ustalane będą okoliczności faktyczne związane z realizacją ww. inwestycji. Wobec tego okoliczność tę potraktowano jako podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 Kpa. Podkreślono przy tym, że w sprawach dotyczących usuwania naruszeń przepisów prawa budowlanego postępowania wszczynane są z urzędu, a interwencja strony może stanowić jedynie impuls do podjęcia stosownych czynności przez właściwy organ. Kwestia zaś oceny prawidłowego ustalenia kręgu stron takiego postępowania podlegać będzie badaniu na etapie postępowania odwoławczego przez organ wyższego stopnia w toku prowadzonego już postępowania. Z zaprezentowanym stanowiskiem nie zgadza się skarżąca, która uważa, że podane przez organy argumenty nie mogą być uznane za "inne uzasadnione przyczyny", z powodu których nie można wszcząć na jej żądanie postępowania. Toczące się postępowanie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem innej strony i nie obejmuje jej nieruchomości, gdzie pojawiły się szkody w posadowionym na niej budynku mieszkalnym w okresie po rozpoczęciu realizacji inwestycji na działce nr 1306/2. Podstawę prawną zaskarżonych postanowień stanowił art. 61a § 1 Kpa. Przepis ten został wprowadzony do procedury administracyjnej na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2011 r. Stanowi on, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Do okoliczności, z powodu których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, zalicza się – poza przypadkiem braku legitymacji procesowej, m.in. sytuację, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja wydana na skutek takiego kolejnego postępowania obarczona byłaby bowiem wadą nieważności. Przeszkodą taką będzie również toczące się postępowanie w tej samej sprawie wszczęte wcześniej i niezakończone. Najogólniej mówiąc, "inne uzasadnione przyczyny" dotyczą przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Nie jest bowiem dopuszczalne jednoczesne prowadzenie więcej niż jednego postępowania mającego za przedmiot to samo zagadnienie (tę samą sprawę), bez względu na to, kto doprowadził do zainicjowania pierwszego, zwłaszcza jeżeli uwzględni się specyfikę postępowań naprawczych z zakresu prawa budowlanego, gdzie ocenie podlega konkretny obiekt lub wykonywane roboty budowlane. Postępowania w takich sprawach, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy, wszczynane są przez organy nadzoru budowlanego z urzędu, a zawiadomienia pochodzące od stron (lub nawet innych podmiotów) stanowią dla właściwego organu jedynie impuls do podjęcia stosownych czynności z urzędu. Inną kwestią jest natomiast ustalenie prawidłowego kręgu stron takiego postępowania, jako że przepis art. 28 Kpa nie został w tej kategorii spraw wyłączony i znajduje zastosowanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. II SA/Ke 557/12; wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r. II SA/Ke 557/12, G. Łaszczyca, Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a k.p.a.), [w:] Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Lex 2012; M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz, Lex/el. 2015, komentarz do art. 61a; Z. R. Kmieciak, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego; Lex 2014, s. 211-212). Na względzie należy mieć także to, że przeszkoda do wszczęcia "kolejnego" postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku. Nie jest w sprawie sporne, i przyznaje to sama skarżąca tak w skardze jak i zażaleniu, że organy nadzoru budowlanego prowadzą już postępowanie w trybie przepisów art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, dotyczące inwestycji realizowanej na działce nr 1306/2. W aktach sprawy znajduje się m.in. zawiadomienie pochodzące od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2014 r. nr [...] o wszczęciu rzeczonego postępowania i wyznaczeniu terminu kontroli na działce nr 1306/2, a także informacja z dnia 22 grudnia 2012 r. o przekazaniu organowi odwoławczemu odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania w ww. sprawie. Oceniając stanowisko skarżącej, w tym treść jej podania, nie ulega wątpliwości, że odnosi się ono do przedmiotu prowadzonego już przez organy postępowania i dotyczy – najogólniej ujmując – prawidłowości i bezpieczeństwa wykonywanych robót budowlanych na działce nr 1306/2 oraz ich oddziaływania na tereny sąsiednie. Jest oczywiste, i wynika to z przepisów art. 81, art. 83, art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych. Kontrolując daną inwestycję (obiekt czy roboty budowlane), w tym na zasadach określonych w przepisach art. 50 Prawa budowlanego, organy mają obowiązek oceniać ją kompleksowo, we wszystkich aspektach, w tym w zakresie oddziaływania na nieruchomości położone w terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (por. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego zgodnie z prawem nie uwzględniły żądania skarżącej i prawidłowo odmówiły wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce nr 1306/2 przy tej samej inwestycji. Wprawdzie organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch przesłankach, w tym braku po stronie skarżącej legitymacji procesowej, to jednak organ odwoławczy jednoznacznie podał, że jako podstawę odmowy traktować należy prowadzenie rzeczonego postępowania wszczętego wcześniej, a kwestia prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania będzie podlegać ocenie w prowadzonym już postępowaniu. Podzielając to stanowisko na marginesie dodać należy, że o przymiocie strony w postępowaniu naprawczym nie decyduje to, czy nieruchomości określonych podmiotów bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji, czy też położone są dalej, ale to, czy realizowana inwestycja oddziałuje na nią i w ten sposób godzi lub może godzić w prawa osób trzecich. Ocena tej kwestii należy jednak do organów prowadzących dane postępowanie i w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie był władny rozstrzygać tej kwestii. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił bowiem fakt prowadzenia już takiego samego postępowania i ustalenie to obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o dyspozycję art. 61a § 1 Kpa. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 Ppsa, orzeczono o oddaleniu skargi jako niezasadnej.