II SA/Rz 981/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. na rzecz adwokat J. K. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta D. zmienił wysokość zasiłku stałego przyznanego J.P. decyzją tego organ z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] (zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2007r., znak: [...]) z kwoty 394,31 zł na kwotę 336,40 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zmiana nastąpiła w związku z aktualizacją wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego w dniu [...] października 2011 r. oraz ze zmianą sytuacji dochodowej J. P. W wyniku rozpatrzenia odwołania J.P. od wskazanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Rz 468/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.P. na wskazaną wyżej decyzję. Do wyroku tego nie było sporządzone uzasadnienie. W dniu [...] marca 2012 r. organ pierwszej instancji wydał ponownie decyzję o nr [...], w której zmienił wysokość zasiłku stałego od 1 października 2011 r. z kwoty 394,31 zł na kwotę 336,40 zł miesięcznie. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia [...] lutego 2012 r. oraz zebranych materiałów ustalono, że kwota dochodu J.P. uległa od października 2011 r. zmianie powyżej 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, to jest o 47, 70 zł. Zgodnie z art. 106 ust 3a dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą uzasadnia to zmianę decyzję w ten sposób, że kwota zasiłku stałego uległa zmianie z 339,31 zł na kwotę 336,40 zł. Organ w uzasadnieniu wyszczególnił składniki dochodu uzyskiwanego przez odwołującego w poszczególnych miesiącach począwszy od października 2011 r. do marca 2012 r. J.P. w odwołaniu od powyższej decyzji podał, że wysokość wypłacanego zasiłku stałego od dnia 1 października 2011 r. powinna wynosić 477zł. Działania instytucji polityki społecznej mają na celu przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, jednak zdaniem odwołującego się, działania MOPS w D. zaprzeczają zapisom prawa oraz założeniom polityki społecznej państwa w zakresie pomocy społecznej. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji potwierdza tylko, że zapisy ustawy o pomocy społecznej są błędnie interpretowane. Podał, że do października 2011r. kwota zasiłku była aktualizowana co 6 miesięcy, i dodatek mieszkaniowy nie był wliczany do dochodu przy ustalaniu wysokości zasiłku. Dodatek mieszkaniowy jako świadczenie o charakterze wybitnie celowym i nie powinien być wliczany do dochodu, od którego zależy wysokość przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1 uchyliło decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] marca 2012 r. nr jak wyżej w całości; w pkt 2 zmieniło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta D. z dnia [...] maja 2005 r. znak: [...] w przedmiocie przyznania J.P. zasiłku stałego (zmienioną następnie decyzjami Burmistrza Miasta D. z dnia [...] października 2005 r., znak: [...], z dnia [...] października 2006 r., znak: [...], z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] oraz z dnia [...] września 2007 r., znak: [...]) w ten sposób, że ustaliło wysokość zasiłku stałego dla J.P. na kwotę 336,40 zł miesięcznie. W podstawie prawnej Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zmianami), zwane w dalszej części uzasadnienia k.p.a. oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 37 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium wskazało, że art. 163 K.p.a., dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany przez organ administracji publicznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Taką szczególną regulację zawiera przepis art. 106 ust. 5 ustawy z ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W rozpoznawanej sprawie, jako przyczynę zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku stałego organ pierwszej instancji wskazał zmianę sytuacji dochodowej J.P., organ wliczył do dochodu J.P. dodatek mieszkaniowy w wysokości 140,60 zł. Organ przytoczył treść art. 8 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy wyjaśniając, że przepisy te zostały sformułowane jednoznacznie, a to z kolei prowadzi do wniosku, że według ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych, przy czym zarówno katalog odliczeń, jak i katalog pomniejszeń, nie obejmują dodatku mieszkaniowego. Zatem trafnie przyjął organ pierwszej instancji, iż przy przeliczaniu wysokości dochodu strony należało uwzględnić kwotę dodatku mieszkaniowego, na poparcie tej tezy organ II instancji powołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych. Kolegium podało, że z zalegającego w aktach sprawy materiału dowodowego, zwłaszcza zaś decyzji Burmistrza Miasta D. z dnia [...] maja 2011 r. wynika, iż dodatek mieszkaniowy został stronie przyznany w okresie od dnia 1 czerwca 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. W wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego Kolegium ustaliło, iż ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta D. z dnia [...] listopada 2011 r., znak: [...] oraz z dnia [...] maja 2012 r. przyznano J.P. dodatek mieszkaniowy także na dalsze okresy. Oceniając prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdził wystąpienie podstaw do zmiany decyzji ostatecznej, którą przyznano stronie zasiłek stały. Kolegium ponadto wyjaśniło, że rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. z uwagi na konstytutywny charakter decyzji, podstawą prawną której jest art. 106 ust. 5 ustawy. Kolegium dokonując zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku stałego powstrzymało się od określenia daty dokonanej zmiany, bowiem zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem poczynienie przez organ właściwych ustaleń w przedmiocie zaistniałej zmiany sytuacji dochodowej strony, w rozumieniu art. 106 ust. 5 ustawy, powinno wywrzeć tylko ten skutek, że prawidłowo, organ pomocy społecznej winien dokonać zmiany decyzji - powstrzymując się od określenia daty dokonanej zmiany. Zmiana ta odniesie bowiem skutek od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, a obliczenie nowej wysokości świadczenia powinno nastąpić z zastosowaniem przepisu art. 106 ust. 3 w/w ustawy (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 października 2008 r. II SA/Bd 382/2008). J.P. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu zwrócił się o właściwe rozpatrzenie powyższej sprawy z uwzględnieniem faktu, że z tytułu ubóstwa nie zawsze jest w stanie zrefundować sobie koszty dojazdu do Sądu, jednak chciałby uczestniczyć w rozprawie i przedstawić swoją sprawę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 981/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w pisemnej skardze J.P., dodatkowo zarzucił, że organy orzekające nie ustaliły sytuacji majątkowej skarżącego z miesiąca poprzedzającego wydanie decyzji zmieniającej pierwotną decyzję o przyznaniu zasiłku stałego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności z uwzględnieniem przesłankę wyżej przedstawionych Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną jest fakt, że dochód J.P. uległ zmianie powyżej 10 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a stwierdzenie takiej okoliczności daje podstawę do prowadzenia postępowania na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dodatek mieszkaniowy jest elementem składowym dochodu w rozumieniu art. 8 ustawy, który ma wpływ na przyznanie prawa do pomocy społecznej, a w przypadku jej przyznania na określenie rodzaju i wysokości tych świadczeń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO podało definicję dochodu zawartą w art. 8 ust. 3 ustawy oraz enumeratywnie wymienione w ust. 4 art. 8 ustawy świadczenia, których nie wlicza się do dochodu strony. Przepis art. 8 ust. 4 nie wymienia dodatku mieszkaniowego, dlatego też prawidłowo organy przyjęły, że dodatek mieszkaniowy jest dochodem w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek pielęgnacyjny i dodatek mieszkaniowy zalicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty. Zarówno dodatek mieszkaniowy jak i zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymienione w art. 8 ust. 4 ustawy, podlegają wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym a jednorazowymi zasiłkami celowymi lub świadczeniami socjalnymi. Te ostatnie, mające charakter jednorazowy ustawodawca nakazał pominąć przy ustalaniu dochodu właśnie dlatego, że ich przyznanie w konkretnym miesiącu nie wpływa w sposób znaczący na sytuację materialną osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Inaczej przedstawia się sprawa w przypadku świadczeń cyklicznych, jakimi są dodatki mieszkaniowe lub zasiłki pielęgnacyjne wypłacane co miesiąc (wyrok NSA z 16.03.2012 r. sygn. akt I OSK 1901/11 LEX nr 1145078). Skład orzekający w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego teza jest adekwatna do rozpoznawanej sprawy. Puentując to zagadnienie Sąd stwierdza, że organy prawidłowo zaliczyły dodatek mieszkaniowy do dochodu skarżącego dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej. SKO uzasadniło podstawy faktyczne i prawne do zmiany decyzji o zasiłku stałym wynikające tak z art. 163 k.p.a., jak i art. 106 ust. 5 ustawy. Poglądy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd uważa za prawidłowe. Dodać wypada, że na stronach, które są beneficjentami pomocy społecznej ciąży obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej, co wynika z art. 4 ustawy. Sąd stwierdza również, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości. Formalnym potwierdzeniem do tego rodzaju działań organu odwoławczego jest między innymi przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzje, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzje umarza postępowanie pierwszej instancji. Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy SKO zasadnie skorzystało z możliwości określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i podało w uzasadnieniu decyzji przyczyny, dla których wydało orzeczenie reformatoryjne. W świetle art. 106 ust. 3 ustawy świadczenie z pomocy społecznej przyznaje się w wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. Wymaganą dokumentację określa art. 107 ustawy, w tym przeprowadzenie wywiadu środowiskowego celem ustalenia sytuacji dochodowej rodziny, czy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Zatem zarzut pełnomocnika skarżącego przedstawiony na rozprawie, że należało uwzględnić sytuację dochodową z miesiąca poprzedzającego wydanie decyzji zmieniającej jest nieuzasadniony, gdyż przedmiotem postępowania nie jest sprawa o przyznanie prawa do pomocy społecznej. Z tych względów Sad na podstawie art.151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną. O wynagrodzeniu dla pomagającego adwokata przyznanego w ramach pomocy prawnej Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a.