II SA/Rz 981/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania -skargę oddala- II SA/Rz 981/15 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. H.M. zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o nadanie klauzuli prawomocności na akcie własności ziemi z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] działek nr 111/1 i 1943 położonych w [...]. Po przekazaniu wniosku Burmistrzowi [...], organ ten ostatecznym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmówił nadania klauzuli ostateczności na objętym wnioskiem akcie własności ziemi. Wnioskiem z dnia 13 lutego 2015 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Starosty Powiatu [...] o nadanie klauzuli ostateczności wskazanego wyżej aktu własności ziemi. Starosta podobnie jak poprzednio uznał się za organ niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek do załatwienia Burmistrzowi [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "k.p.a.", Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o nadanie klauzuli ostateczności na akcie własności ziemi. Wskazał, że w sprawie toczyło się już postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącej o tożsamej treści i zakończone opisanym wyżej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., co z kolei obligowało do odmowy wszczęcia postępowania. W zażaleniu na to postanowienie H.M. zawarła oświadczenie o modyfikacji złożonego wniosku, domagając się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że "decyzja uwłaszczeniowa znak [...] jest ostateczna". Podała, że w sprawie działek nr 111/1 i 1943 prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, jednakże akta sprawy zaginęły, a próba ich odtworzenia stała się bezskuteczna. Materialnoprawne skutki tego aktu zostały ujawnione wpisem w ewidencji gruntów i budynków, skarżąca jest w jego posiadaniu, jednakże wobec braku akt organ nie może stwierdzić zarówno jego ostateczności, jak i wydać w tym przedmiocie stosownego zaświadczenia, a zatem odmowa wszczęcia postępowania była w tej sytuacji przedwczesna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Podniosło dodatkowo, że zmodyfikowany na etapie postępowania zażaleniowego wniosek skarżącej w zakresie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja uwłaszczeniowa jest ostateczna, będzie przedmiotem odrębnego rozpoznania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organom nierozpoznanie przedmiotu sprawy w zakresie objętym jej wnioskiem poprzez pominięcie faktu objęcia wnioskiem również wydanie zaświadczenia, a które to żądanie zostało wskazane w piśmie inicjującym postępowanie. W tym stanie rzeczy, niewydanie żądanego zaświadczenia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, stanowiło naruszenie art. 217 i art. 218 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie Ppsa. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził wad i uchybień wymienionych w art. 145 § 1 P.p.s.a., co skutkowało oddaleniem skargi. W sprawie tej H.M., wnioskiem z dnia 13 lutego 2015 r., domagała się nadania klauzuli ostateczności aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w dniu [...] listopada 1976 r. bądź alternatywnie wydania zaświadczenia z art. 217 k.p.a. stwierdzającego, że ww. decyzja – akt własności ziemi jest decyzja ostateczną. W zażaleniu na wydane postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie nadania klauzuli ostateczności, skarżąca zmodyfikowała swój wniosek, domagając się wydania zaświadczenia stwierdzającego, ze decyzja uwłaszczeniowa Nr [...] jest ostateczna. Wskazać należy, że wniosek o wydanie zaświadczenia podlega rozpatrzeniu zgodnie z regulacjami zawartymi dziale VII k.p.a. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Zgodnie z treścią art. 217 § 2 k.p.a., wydaje się je na żądanie osoby jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). W myśl art. 218 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji lub formułowania przez organ ocen w oparciu o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów. Organ może wprawdzie przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 kpa), jednakże spełnia ono rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Takie postępowanie wyjaśniające może zatem odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji i rejestrów oraz innych danych czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także stwierdzenie, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane, i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Należy przy tym dodać, że wniosek o wydanie zaświadczenia może zostać załatwiony pozytywnie poprzez wydanie zaświadczenia żądanej treści bądź negatywnie – poprzez odmowę wydania takiego zaświadczenia w formie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie istotną okolicznością była modyfikacja wniosku przez pełnomocnika skarżącej i sformułowanie wyraźnego żądania wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja uwłaszczeniowa jest ostateczna. Ta zmiana choć wyrażona już na etapie postępowania przed organem II instancji, wiązała tenże organ w zakresie kierunku rozpoznania wniosku. Jak bowiem słusznie wskazuje się w skardze, istota administracyjnego postępowania odwoławczego (zażaleniowego) polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. W sytuacji zatem sformułowania na etapie postępowania odwoławczego żądania wnioskodawczyni w sposób jednoznaczny jako żądanie wydania zaświadczenia brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie nadania klauzuli ostateczności na akcie własności ziemi z dnia [...] listopada 1976 r., a zatem wydane przez Burmistrza [...] postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie wszczęcia postępowania w ww. sprawie należy uznać za prawidłowe. Jak wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w zaskarżonym postanowieniu, zmodyfikowany wniosek o wydanie zaświadczenia podlegać będzie rozpoznaniu w trybie przepisów działu VII k.p.a. Nie są przy tym zasadne zawarte w skardze uwagi dotyczące konieczności formalnego wyłączenia z niniejszej sprawy do odrębnego rozpoznania wniosku o wydanie zaświadczenia, jako że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne nie toczyło (odmówiono jego wszczęcia). Sąd wraca również uwagę, że w przypadku opieszałego załatwiania wniosku o wydanie zaświadczenia żądanej treści stronie służy skarga do sądu administracyjnego. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu określonym w art. 145 § 1 P.p.s.a. i skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.