II SA/Rz 982/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "WINB") z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie: "PINB") z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmawiające wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów dokumentów dotyczących sprawy dobudowy pomieszczeń mieszkalnych do istniejącego budynku gospodarczego i adaptacji całości na cele mieszkalne realizowanej na działce nr 1322 położonej w miejscowości [...]. Wnioskiem z dnia 28 maja 2004 r. J.S. oraz Z.M. reprezentowani przez pełnomocnika zwrócili się do PINB w [...] o wydanie z akt sprawy o sygnaturze [...] uwierzytelnionych urzędowo kserokopii dokumentów: protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 24 maja 2004 r., szkicu przedstawiającego w części ogrodzenie inwestora postawione od strony nieruchomości - drogi oznaczonej jako działka nr 1319/1 w [...] – sporządzonego przez osoby kierujące rozprawą administracyjną 24 maja 2004 r., wszystkich zdjęć wykonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] po podpisaniu protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 24 maja 2004 r. i zakończeniu tej rozprawy. Jako uzasadnienie powyższego żądania wskazali, że dokumenty te mogą być przydatne wnioskodawcom w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi, a w szczególności w sytuacji ich roszczeń wobec PINB w [...], innych organów administracji publicznej i osób fizycznych o odszkodowanie za szkody wyrządzone naruszającym przepisy prawa działaniem tych organów i osób. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. PINB w [...] odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów, w uzasadnieniu przywołując tezę wyrażoną w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 1997 r. sygn. I SA/Łd 302/96, zgodnie z którą "strona żądająca doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sprawie ze względu na okoliczności prowadzonego postępowania lub ze względu na potrzeby strony w innej sprawie zaistniał ważny interes strony" i stosownie do niej oceniając, że w omawianym przypadku nie zachodzi ważny interes strony, stanowiący w myśl przepisu art. 73 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn zm., dalej K.p.a.) przesłankę konieczną do uwzględnienia żądania wnioskodawcy. J.S. i Z.M. wnieśli do WINB zażalenie na powyższe postanowienie, zarzucając PINB, że nie wskazał żadnego argumentu na potwierdzenie u wnioskodawców braku interesu w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów, zaś z przytoczonego wyroku wybrał jedynie "wygodne" dla siebie tezy. WINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko wyrażone przez organ I instancji. WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r. sygn. II SA/Rz 720/04 stwierdził nieważność w/w postanowień ustalając, że pierwsze z nich zostało skierowane nie do strony, lecz do jej pełnomocnika W.K. i tym samym dotknięte jest kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Zwrócił również uwagę na niekonsekwencję w traktowaniu przez organy zakresu podmiotowego pełnomocnictwa u W.K., bowiem postanowienie organu I instancji zostało doręczone do rąk pełnomocnika jedynie dla J.S., zaś postanowienie organu II instancji zostało doręczone do rąk pełnomocnika dla J.S. oraz Z.M. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wnioskodawcom wydania uwierzytelnionych odpisów żądanych dokumentów. Jako podstawę odmowy wskazał u J.S. brak ważnego interesu w uzyskaniu uwierzytelnionych odpisów ww. dokumentów, zaś u Z.M. brak przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe organ przychylił się do argumentacji stron wyrażonej w zażaleniu. Wskazał nadto, że żądania wnioskodawców winny być rozpatrywane odrębnie, bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne tych żądań, mimo tożsamej ich treści, wymaga zupełnie odmiennej analizy prawnej. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, odrębnymi postanowieniami z dnia [...] października 2006 r., PINB odmówił wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów, uzasadniając jak uprzednio, że J.S. nie wykazał ważnego interesu w uzyskaniu żądanych uwierzytelnionych odpisów dokumentów, zaś Z.M. nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Podkreślił też, że zgodnie z zaleceniami WSA w Rzeszowie zawartymi w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. sygn. II SA/Rz 720/04 wyeliminował wszelkie nieprawidłowości zawarte w poprzednim postanowieniu. Powyższe postanowienia zostały również zaskarżone przez wnioskodawców zażaleniami. Odrębnymi postanowieniami z dnia [...] lipca 2017 r. WINB utrzymał w mocy oba zaskarżone postanowienia. Odnośnie skarżącego wskazał, że analizując wniosek J.S. nie dopatrzył się u niego ważnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych dokumentów. Ocenił, iż podane przez wnioskodawcę powody, sprowadzające się w zasadzie do konstatacji, że oczekiwane dokumenty w postaci uwierzytelnionych odpisów dokumentów będą stronie potrzebne do przedstawienia w innych postępowaniach administracyjnych, bądź sądowych, nie stanowią ważnego interesu w rozumieniu przepisów K.p.a. J.S. złożył na to postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się uchylenia w całości postanowień obydwu instancji oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Podniósł, że wielokrotnie już uzasadniał swoje żądanie wskazując, iż wnioskowane uwierzytelnione kopie dokumentów mogą być mu przydatne nie tylko w sytuacji roszczeń wobec PINB w [...], innych organów administracji publicznej i osób fizycznych, w sprawach o odszkodowanie za szkody wyrządzone naruszającym przepisy prawa działaniem tych organów i osób, ale i w innych postępowaniach i sprawach. Wymienił konkretne postępowania w jakich mogą być mu przydatne rzeczone dokumenty, które wskazywał już uprzednio w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r., stanowiącym uzupełnienie do zażalenia z dnia 20 października 2006 r. Przytoczył nadto całość argumentacji zawartej w składanych dotychczas pismach. Poinformował, że potrzeba żądania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt postępowania organu I instancji jest uwarunkowana zawartymi w tych dokumentach danymi faktycznymi i okolicznościami. Zarzucił organom postępowanie w sposób zbyt pobieżny, mało dokładny, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, co wpłynęło na naruszenie przepisów art. 73 § 2 w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego WINB nie ustosunkował się w pełni i wyczerpująco do wszystkich argumentów wskazanych w zażaleniu przez co naruszył również przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., zaś uzasadnienie postanowienia w ocenie skarżącego jest zbyt ogólne i nie odnosi się do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. albo innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną odmowy wydania skarżącemu uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy był przepis art. 73 § 2 K.p.a. Przepis ten a także § 1 brzmi następująco: "§ 1. Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. § 2. Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Jak się podkreśla w orzecznictwie strona, żądając doręczenia uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, ma obowiązek wykazać w tym swój ważny interes, a organ rozpatrując takie żądanie dokonuje własnej oceny, czy w danej sytuacji ze względu na wskazane okoliczności zaistniał ważny interes strony. Nie jest w sprawie sporne, że skarżący jest stroną postępowania, z akt którego zażądał wydania uwierzytelnionych kserokopii. W sprawie prowadzonej przez PINB zwrócił się o wydanie z jej akt uwierzytelnionych urzędowo kserokopii następujących dokumentów: protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 24 maja 2004 r., sporządzonego przez osoby kierujące rozprawą administracyjną w dniu 24 maja 2004 r. szkicu przedstawiającego w części ogrodzenie inwestora postawione od strony drogi – działki nr ewid. 1319/1 w [...] i wszystkich zdjęć wykonanych przez PINB po podpisaniu protokołu w/w rozprawy administracyjnej i zakończeniu tej rozprawy. Wniosek uzasadniono tym, że w/w uwierzytelnione kopie mogą być przydatne stronie "w postępowaniach administracyjnych przed organami administracji publicznej, sądami administracyjnymi i sądami powszechnymi, w szczególności w sytuacji jej roszczeń wobec PINB w [...], innych organów administracji publicznej i osób fizycznych o odszkodowanie za szkody wyrządzone naruszającym przepisy prawa działaniem tych organów i osób". W dodatkowym piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. "w uzupełnieniu" uzasadnienia żądania wydania uwierzytelnionych kopii skarżący podał, że mogą one posłużyć jako dowody w konkretnych postępowaniach. I tak przykładowo takimi postępowaniami mogą być: - postępowanie przed Starostą [...] z wniosku m.in. skarżącego o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty obejmujące części parcel l.kat. 52, 53 i 1532/1 gm. kat. [...] zajęte pod drogę publiczną powiatową, prowadzone na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; - postępowanie odwoławcze przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji od decyzji Wojewody [...], w której po wznowieniu postępowania stwierdzono, że decyzja Wojewody z dnia [...] września 2007 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności działki stanowiącej drogę publiczną powiatową została wydana z naruszeniem prawa, - postępowanie o rozgraniczenie działki nr 1322 z działką nr 1319/1 położonych w [...], zawisłe przed Sądem Rejonowym w [...]. Jak wcześniej wskazano przesłanki uwzględnienia wniosku strony o wydanie z akt uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy administracyjnej zostały określone w art. 73 § 2 K.p.a. Kwestią zasadniczą jest w niniejszej sprawie ocena czy organy przyjmując, że strona nie wykazała ważnego interesu w uzyskaniu takich odpisów właściwie oceniły podane okoliczności. W ocenie Sądu tak właśnie było, ale decydujące znaczenie miała także inna okoliczność. Przywołany wyżej przepis art. 73 § 1 K.p.a. pozwala stronie na dokonanie wglądu w akta sprawy, sporządzanie z nich notatek, kopii lub odpisów. Z uprawnienia tego strona może korzystać zarówno w toku postępowania, jak i po jego zakończeniu. Uzyskane w ten sposób kopie lub odpisy, strona może przedstawić w każdym postępowaniu administracyjnym czy cywilnym wraz z ostatecznym postanowieniem, którym odmówiono jej wydania uwierzytelnionych odpisów (kopii). Zarówno organ administracji jak i sąd w takiej sytuacji opierając się na przepisach procedury administracyjnej czy cywilnej we własnym zakresie będzie mógł ocenić czy rzeczywiście – w zależności od okoliczności, które strona ma zamiar udowodnić na ich podstawie – mogą one stanowić dowód okoliczności mających istotny wpływ na wynik konkretnej sprawy. W obydwu procedurach istnieją przepisy pozwalające – po takiej wstępnej ocenie – na uzyskanie przez organ prowadzący postępowanie administracyjne czy sąd prowadzący postępowanie cywilne takich dowodów na potrzeby postępowania. Są to art. 76a § 1 zd. 2 K.p.a. oraz art. 250 Kodeksu postępowania cywilnego (kpc). Zgodnie z § 1 tego ostatniego przepisu, jeżeli dokument znajduje się w aktach organów lub podmiotów, o których mowa w art. 244 § 1 i 2 (kpc), wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Sąd zażąda wydania odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama nie może go uzyskać. Z kolei art. 76a § 1 K.p.a. stanowi, że: "Jeżeli dokument znajduje się w aktach organu lub podmiotu, o którym mowa w art. 76 § 1 lub 2, wystarczy przedstawić urzędowo poświadczony przez ten organ lub podmiot odpis lub wyciąg z dokumentu. Organ administracji publicznej zażąda udzielenia odpisu lub wyciągu, jeżeli strona sama uzyskać ich nie może. Gdy organ uzna za konieczne przejrzenie oryginału dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie". Co prawda przepis art. 76a K.p.a. został dodany mocą ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U. z 2009 r., Nr 276, poz. 1676), ale wcześniej (tzn. w dacie rozpatrywania wniosku) i aktualnie nadal obowiązują przecież przepisy art. 75 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., które kładą nacisk na obowiązek organu administracji w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i poszukiwania dowodów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Z art. 78 § 1 i 2 K.p.a. wynikają z kolei okoliczności, w których organ obowiązany jest uwzględnić żądanie przeprowadzenia dowodu. Nie musi to być dowód przedłożony organowi przez stronę. W pewnych okolicznościach wystarczy wskazanie gdzie taki dowód się znajduje. Analiza wniosku strony, treści zażalenia i pisma uzupełniającego wskazuje, że uzasadnienie żądania było bardzo ogólnikowe. W ocenie Sądu trafnie więc przyjęły organy, że żądając wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt w niniejszej sprawie strona nie wykazała, że jest to uzasadnione ważnym interesem. Ustawodawca postanowił zaś w art. 73 § 2 K.p.a., że nie każdy interes uzasadnia uwzględnienie takiego wniosku a tylko ważny interes. W aktualnym stanie powszechnej dostępności wysokiej klasy urządzeń technicznych czy elektronicznych możliwe jest przecież nawet skanowanie czy fotografowanie dokumentów w ramach wykorzystania uprawnień z art. 73 § 1 K.p.a. Kwalifikator "ważnego" interesu jest w przepisach K.p.a. wyjątkiem. W ocenie Sądu pozwala to ograniczyć uwzględnienie takich żądań strony do wyjątkowych sytuacji, takich kiedy strona nie może skorzystać z uwierzytelnionego odpisu dokumentu wykorzystując możliwości jakie dają jej procedury. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że ważny interes strony nie jest wykazany wówczas, gdy strona nie jest nawet pewna czy żądane uwierzytelnione odpisy rzeczywiście będą wykorzystane w innych postępowaniach, o czym świadczy choćby kilkukrotne użycie następujących zwrotów: "mogą być przydatne", "mogą służyć jako dowody", "Takimi postępowaniami mogą być" itp. we wniosku, zażaleniu czy piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. Sąd w tym składzie orzekającym podziela stanowisko tej części judykatury, która przyjmuje, że nie stanowi ważnego interesu strony zamiar wystąpienia lub wystąpienie ze skargą do sądu administracyjnego, jako że przepisy P.p.s.a. nie uzależniają skuteczności skargi od dołączenia do niej oryginału lub uwierzytelnionego odpisu dokumentu. W razie konieczności przeprowadzenia takiego dowodu wystarczy wskazanie, gdzie dokument się znajduje (tak WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Gd 686/08 – Lex nr 481502). Z wcześniej przedstawionych względów Sąd podziela także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2063/10 (LEX nr 1138055), że nie jest ważnym interesem potrzeba przedstawienia uwierzytelnionych odpisów dokumentów w postępowaniu toczącym się przed sadem powszechnym, a także w uzasadnieniu wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 399/09 (LEX nr 554255), że niedysponowanie uwierzytelnionym odpisem dokumentu nie uniemożliwia powołania się na określone dokumenty znajdujące się w aktach innego postępowania. We wszystkich tych sytuacjach brak posiadania uwierzytelnionego odpisu nie uniemożliwia co do zasady przeprowadzenia takiego dowodu przez właściwy sąd lub organ, tym bardziej, że ogólnikowe stwierdzenia dotyczące w ogóle tylko "możliwości", a nie "potrzeby" wykorzystania uwierzytelnionych odpisów w innych postępowaniach, świadczą o tym, że strona nie wykazała ważnego interesu, o którym mowa w art. 73 § 2 K.p.a. w uzyskaniu żądanych uwierzytelnionych kopii. Dodać tylko należy, iż uzasadnienia zaskarżonych nie mogły być konkretne, skoro organ oceniał ogólnikowe stwierdzenia strony w aspekcie podstawy prawnej żądania. Dla oceny legalności zaskarżonych postanowień najistotniejsze jednak jest, że strona ma nieskrępowaną możliwość sporządzenia we własnym zakresie kopii, fotografii, skanów itp. i może to uczynić przez pełnomocnika, który następnie może zwróci się o ich uwierzytelnienie w trybie art. 73 § 1 w zw. z art. 73 § 2 in initio K.p.a. To właśnie ta kwestia miała pierwszoplanowe znaczenie. Pomijając już omówiony wyżej "ważny interes strony", przepis art. 73 § 2 K.p.a. nie przewiduje bowiem uprawnienia do żądania wydania uwierzytelnionych kserokopii czy kopii. Strona może żądać – jak wynika z treści tej normy prawnej jedynie uwierzytelnionych odpisów lub uwierzytelnienia sporządzonych we własnym zakresie (§ 1) odpisów lub kopii. Wniosek powinien więc zostać oddalony właśnie z tego powodu, że nie ma podstawy prawnej dla jego uwzględnienia. Nie miało to jednak wpływu na wynik sprawy. Z tych względów należało skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.