II SA/Rz 985/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi F. "N. Ż." z siedzibą w Rz. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o nałożeniu na Fundację A z/s w R. grzywny w wysokości 10.000,00 zł wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68,00 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. tj., przeprowadzenia okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku i instalacji narażonych na wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu w zabytkowym zespole dawnych koszar zlokalizowanym na działce nr ewid. 667 obr. 207 położonej przy al. [...] w R. w terminie do 15.07.2009 r. (pkt 1) oraz przeprowadzenia kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności użytkowania, estetykę obiektu oraz jego otoczenia w terminie do 31.07.2009 r. (pkt 2). W podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, iż decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał Fundacji A z/s w R. przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku i instalacji narażonych na wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu w zabytkowym zespole dawnych koszar zlokalizowanym na działce nr ewid. 667 obr. 207 położonej przy al. [...] w R. w terminie do 15.07.2009 r. (pkt 1); przeprowadzenia kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności użytkowania, estetykę obiektu oraz jego otoczenia w terminie do 31.07.2009 r. (pkt 2) oraz przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowej (wewnętrznej i zewnętrznej) w terminie do 15.07.2009 r. (pkt 3). Upomnieniem z dnia [...] lipca 2009 r.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wezwał Fundację A z/s w R. do wykonania obowiązku nałożonego w pkt I decyzji z dnia [...].06.2009 r., natomiast upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., organ ten wezwał do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych tą decyzją oraz pouczył, iż w razie ich niewykonania wszczęte zostanie postępowanie egzekucyjne. Po doręczeniu tytułu wykonawczego, postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na przez Fundację A z/s w R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł oraz obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu wydania powyższego postanowienia w wysokości 68 zł. Jednocześnie wezwano zobowiązanego do wpłacenia kwoty grzywny wraz z opłatą oraz wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku –przeprowadzenie okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku i instalacji narażonych na wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu w zabytkowym zespole dawnych koszar zlokalizowanym na działce nr ewid. 667 obr. 207 położonej przy al. [...] w R. (pkt 1) oraz przeprowadzenia kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności użytkowania, estetykę obiektu oraz jego otoczenia (pkt 2) - w terminie 7 dni. W zażaleniu na powyższe postanowienie Fundacja A z/s w R. wskazała na dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wymieniła rozstrzygnięcia jakie zapadły w jego toku oraz wskazała działania jakie podjęła w celu realizacji nałożonego na nią obowiązku. Podniosła, iż w dniu [...] sierpnia 2009 r. przedstawiła organowi protokoły z okresowego rocznego i pięcioletniego przeglądu stanu technicznego obiektu budowlanego. Wskazała, iż nigdy nie uchylała się od obowiązku. Zwróciła się o anulowanie grzywny, albowiem obciążenie charytatywnej Fundacji tak wysoką grzywną spowoduje brak środków na zabezpieczenie obiektu, w sposób zalecony przez Konserwatora Zabytków. Po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wskazał, iż postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w sposób prawidłowy, albowiem w sytuacji nie wykonania nałożonego obowiązku organ przypomniał zobowiązanemu podmiotowi o ciążącym na nim obowiązku, po czym wydał tytuł wykonawczy i nałożył grzywnę. Organ odwoławczy uznał, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia w wysokości maksymalnej jaką przewiduje art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. w wysokości 10.000,00 zł jest w pełni uzasadnione. Fundacja, jako właściciel obiektu budowlanego zaniedbywała przez długi okres czasu obowiązki związane z utrzymaniem budynków w należytym stanie technicznym oraz nie poddawała ich okresowym kontrolom o jakich mowa w art. 62 Prawa budowlanego. Działanie organu nadzoru budowlanego ma na celu zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom. Protokoły kontroli okresowej zawierają bowiem wytyczne dla właściciela, aby mógł on wykonać zalecenia pokontrolne doprowadzające obiekt budowlany do stanu należytego, jak również są podstawą dla działań organu nadzoru budowlanego, gdy właściciel nie wykonuje zaleceń pokontrolnych. Organ podniósł, iż o tym czy przedłożone przez podmiot zobowiązany protokoły stanowią wykonanie obowiązku rozstrzyga organ egzekucyjny, a zatem zarzut Fundacji, iż wykonała obowiązek, jest nieuzasadniony. Podkreślono, iż postępowanie egzekucyjne i podejmowane środki mają na celu zmuszenie zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku, a zatem gdy organ egzekucyjny stwierdzi jego wykonanie w pełnym zakresie, nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny mogą ulec umorzeniu. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, iż nie odniósł się do zarzutów merytorycznych dotyczących rozstrzygnięć w zakresie stanu technicznego budynków stanowiących zabudowę koszar, albowiem kontrola organu odwoławczego ogranicza się do oceny czy prawidłowo zastosowano środek egzekucyjny oraz czy przestrzegano procedury postępowania. Skargę na to postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Fundacja A z/s w R., wnosząc o jego uchylenie, wstrzymanie jego wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na nią jednocześnie "4 zadania do wykonania w tym samym czasie". Podniosła, iż Fundacja w dniu [...] lipca 2009 r. przedłożyła organowi nałożone obowiązkiem protokoły kontrolne, które wykonała kompetentna osoba, zatem niezasadnym jest twierdzenie organu jakoby fundacja zaniedbywała obowiązki związane z utrzymywaniem budynku. Jako organizacja charytatywna, o charakterze non-profit remontowała obiekt od czasu objęcia go w posiadanie. Na remonty w latach 2000 – 2008 wyłożyła 417.753,12 złotych. W dalszej części strona skarżąca wskazała, iż nałożona grzywna w wysokości 10.000 zł jest niewspółmiernie wysoka, dotkliwa i niesprawiedliwa, a od strony merytorycznej uniemożliwia prowadzenie wymaganych prac projektowych, zabezpieczeniowych i remontowych. Podniosła, iż dla organizacji charytatywnej zdobycie tak znacznej kwoty na zapłacenie grzywny, przy bieżących wydatkach na prace rozbiórkowe i zabezpieczające przy budynku dawnej stajni, jest niemożliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż wykonywanie obowiązku poddawania okresowym kontrolom obiektu budowlanego i niezwłoczna realizacja zaleceń pokontrolnych przez właściciela lub zarządcę zapobiega powstaniu ewentualnych zagrożeń dla życia i zdrowia ludzi lub mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie wymienionych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Do egzekucji obowiązków wynikających m.in. z decyzji organów nadzoru budowlanego nakazujących przeprowadzenie kontroli okresowej polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku i instalacji stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 2 § 1 pkt 10 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). Celem samego postępowania egzekucyjnego jest przymusowe doprowadzenie do wykonania obowiązków, których źródłem jest m.in. nadająca się do wykonania decyzja administracyjna. Jednym ze środków egzekucyjnych, mającym doprowadzić do wykonania obowiązku niepieniężnego, przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Rozdział 2 Działu III) jest grzywna w celu przymuszenia. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. b tiret pierwszy ustawy). Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (art. 120 § 1 ). Stosownie do treści art. 121 § 2 cyt. ustawy grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. (art. 121 § 4 ). Grzywnę tę nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Dokonując kontroli legalności w niniejszej sprawie, w jej granicach, Sąd stwierdza, że zachowana została procedura poprzedzająca wydanie zaskarżonego postanowienia, a postanowienie to prawa nie narusza. Nałożenie grzywny nastąpiło w związku z niewywiązaniem się Fundacji z nałożonych na nią w decyzji organu nadzoru budowlanego obowiązków. Należy przy tym wskazać, że organ na bieżąco weryfikował podejmowane przez Fundację działania polegające na przeprowadzaniu kontroli stanu technicznego budynku wraz z instalacjami. Dowodem tego jest wezwanie z dnia [...] lipca 2009 r. do uzupełnienia przedłożonych protokołów z okresowej kontroli instalacji gazowej, elektrycznej i przewodów kominowych. Wobec nieuzupełnienia dokumentów organ przesłał 2 pisemne upomnienia. Pierwsze dotyczące obowiązku przeprowadzenie okresowej kontroli polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku i instalacji narażonych na wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu w zabytkowym zespole dawnych koszar zlokalizowanym na działce nr ewid. 667 obr. 207 położonej przy al. [...] w R. (pkt 1 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r.) zostało doręczone Fundacji w dniu [...] lipca 2009 r. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Fundacja A przedłożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] kolejne protokoły kontroli okresowych przeglądów stanu technicznego obiektu budowlanego, które w ocenie organu były ogólnikowe i niejednoznaczne. W następstwie tego organ ponownie upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. (doręczonym w tym samym dniu), wezwał do wykonania w terminie 7 dni obowiązku przeprowadzenia kontroli wskazanych w pkt 1-3 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy na to, iż obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nie został w całości wykonany, a to uzasadnia fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego oraz wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Nie mogą zostać tym samym uwzględnione argumenty skarżącej Fundacji wskazujące na częściowe wykonanie obowiązków nałożonych wymienioną wyżej decyzją i brak tym samym podstawy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W rozpatrywanej sprawie nie bez znaczenia jest również fakt, że w użytkowanym przez Fundację budynku, którego dotyczy decyzja z [...] czerwca 2009 r., miała miejsce katastrofa budowlana, co tym bardziej uzasadnia podjęte przez organ działania polegające na wyegzekwowaniu wykonania obowiązków wynikających z art. 62 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, spoczywających na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego. Prawidłowości zaskarżonego postanowienia nie mogą również podważyć podnoszone w skardze argumenty związane z sytuacją finansową Fundacji, jako że nie mają one związku z ewentualnym naruszeniem prawa, a tylko takie mogą być brane przez Sąd pod uwagę przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oceniając kwestię wysokości wymierzonej grzywny Sąd stwierdza, że w tym zakresie zaskarżone postanowienie również nie narusza prawa. W przypadku osób prawnych, a do takich należy Fundacja A z siedzibą w R., grzywna nie może przekraczać 50.000 złotych (art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), przy czym ustalając jej wysokość organ egzekucyjny powinien kierować się zasadą celowości i skuteczności. W rozpatrywanej sprawie grzywna wymierzona w wysokości 10.000 złotych mieści się w granicy wskazanej przez ustawę oraz jest adekwatna do stopnia zawinienia, mając na względzie fakt nie wykonania przez stronę skarżącą nałożonego na nią obowiązku oraz zaniedbywania utrzymania budynku w należytym stanie technicznym. Tym samym wymierzając ją organ nie naruszył granic uznania administracyjnego. Należy również podkreślić, że w zaskarżonym postanowieniu grzywna nie została wymierzona w maksymalnej wysokości, jak podaje organ w jego uzasadnieniu, bowiem jak już wskazano maksymalna wysokość grzywny w stosunku do osób prawnych wynosi 50.000 złotych. Z tych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.