II SA/Rz 985/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. nr [....] w przedmiocie propozycji zatrudnienia - postanawia – odrzucić skargę. K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (IAS) z dnia 19 maja 2017 r. nr [..] stanowiącą propozycję pracy w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Do dnia 28 lutego 2017 r. K. S. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] w Wydziale Likwidacji Towarów na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), zwana dalej "u.K.A.S." w związku z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. poz. 1948), określanej następnie "P.w.u.K.A.S.". Ze wskazanym dniem 1 marca 2017 r., w świetle tego ostatniego aktu, K. S. rozpoczął pełnienie służby w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. W dniu 19 maja 2017 r. Dyrektora IAS - działając w oparciu o art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. – złożył skarżącemu propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Propozycję tę skarżący otrzymał dnia 29 maja 2017 r., a została ona przez niego przyjęta 6 czerwca 2017 r. Wcześniej natomiast, bowiem w dniu 9 czerwca 2017 r. K. S. wystąpił do Dyrektora IAS z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby, do czego, jego zdaniem, zobowiązywał art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. Wskazał, że brak takiej propozycji jest niedopuszczalną dyskryminacją jego osoby z uwagi na miejsce zamieszkania znajdujące się w odległości ok. 130 km od jednostki macierzystej, gdy służbę pełni w S. We wskazanej wyżej skardze K. S. wniósł o uznanie, że przedstawiona mu propozycja pracy stanowi inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestionowanej propozycji zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia propozycji pracy tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7 i art. 170 ust. 1 P.w.K.A.S. oraz naruszenie art. 179 i art. 180 u.K.A.S. poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo niezaistnienia ustawowych przesłanek. Skarżący zarzucił także niekonstytucyjność zakwestionowanego aktu poprzez jego niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. W oparciu o powyższe zawnioskował o uchylenie kwestionowanego aktu. Zaznaczył, ze gdyby Sąd nie podzielił powyższego poglądu, wniósł o uznanie, że propozycja zatrudnienia to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Zdaniem skarżącego, w świetle obowiązujących unormowań, wszyscy dotychczasowi pracownicy powinni byli otrzymać propozycje pracy, zaś wszyscy funkcjonariusze propozycje służby. W razie przyjęcia odmiennego stanowiska, skarżący podkreślił, że art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. zawiera niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki "ucywilnienia". Ponadto, organ oprócz tych kryteriów miał jeszcze na uwadze przesłanki pozaustawowe, a wynikające z pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 r., co stanowi rażące naruszenie prawa. Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Zdaniem organu, przedłożona propozycja nie ma charakteru zewnętrznego z uwagi na istniejącą relację zależności (podporządkowania służbowego), w ramach której odbywa się przedstawienie tej propozycji. Poza tym, przedmiotowej propozycji nie można przypisać charakteru publicznoprawnego ze względu na brak elementu władztwa administracyjnego. Dyrektor IAS nie działał bowiem jako organ władzy publicznej, lecz jako kierownik jednostki organizacyjnej, którym jest na mocy art. 145 ust. 1 u.K.A.S. Poza tym, propozycja nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień lub obowiązków funkcjonariusza/pracownika oferując jedynie nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tychże organów, podlegające owej kontroli określa z kolei ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyznacza więc ona w art. 3 § 2 i § 2a zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Katalog ten rozszerzają jeszcze przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę, o czym stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Konstatacja, iż objęta skargą działalność organu nie podlega właściwości sądowej skutkuje natomiast koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a z uwagi na brak właściwości. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie K. S. uczynił skierowaną do niego przez Dyrektora IAS propozycję z dnia 19 maja 2017r. określającą warunki zatrudnienia, którą wymieniony otrzymał dnia 29 maja 2017 r., a przyjął 6 czerwca 2017 r. W jej podstawie prawnej organ powołał art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S.. Zgodnie z tym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, skarżący od dnia 1 marca 2017 r. (wejście w życie u.K.A.S.) pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. Wymieniony został o tym pisemnie poinformowany (pismo DIC z 24 lutego 2017 r.), w myśl art. 165 ust. 6 P.w.u.K.A.S. Zgodnie z nim, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. Należy jeszcze zacytować art. 169 P.w.u.K.A.S., wedle którego, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego (ust. 1). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. (ust. 6, dalej "K.p.a."). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Istotne jest także przedstawienie unormowań art. 170 P.w.u.K.A.S. Wedle jego ust. 1, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Analiza przedstawionych wyżej regulacji prawnych prowadzi do wniosku, że czynność, którą K. S. uczynił przedmiotem skargi nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest bowiem ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Ustawodawca nie nadał jej bowiem tego rodzaju formy, a na jego świadome działanie w tym zakresie wskazuje treść powołanego art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S., gdzie przewidział on uznanie jako decyzji ustalającej warunki pełnienia służby propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Również art. 276 ust. 1 u.K.A.S. formę decyzji przewiduje tylko w ściśle określonych przypadkach tj. dla przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. W obu powyższych przypadkach, dopuszczalne jest wniesienie na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 P.w.u.K.A.S., art. 276 ust. 6 P.w.u.K.A.S.). Z powyższego wynika, że działania organu nie mieszczące się w żadnej z hipotez powyższych przepisów nie mogą być uznane za decyzje administracyjne podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, przedmiotowa propozycja nie mieści się także w kategorii aktów lub czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten podaje, że kontroli sądowej podlegają mianowicie inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W doktrynie prawniczej przyjmuje się, że akt lub czynność, o których mowa w tym przepisie muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Ponadto, muszą być skierowane do podmiotu indywidualnego, mieć charakter publicznoprawny, zawierać element władztwa administracyjnego oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym, działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Zwrot "dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza zaś, że dany akt lub czynność powinien ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) określonych uprawnień lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego. Musi wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne, a więc w sposób prawnie wiążący wpływać na sytuację prawną określonego podmiotu prawa przez to, że wywołuje określony skutek prawny, jaki przepis prawa powszechnie obowiązującego wiąże z danym aktem lub czynnością (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. VI, wydawnictwo Wolters Kluwers 2016, Lex, J. P. Tarno w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. V, Lexis Nexis 2011, Lex). Tymczasem skierowanej do skarżącego propozycji z dnia 19 maja 2017 r. nie można uznać za zawierającej element władczy. Nie kształtowała ona bowiem w sposób jednostronny jego praw i obowiązków. Jak bowiem wynika z art. 170 ust. 2 P.w.u.K.A.S, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Tym samym, to od podmiotu, do którego propozycja zatrudnienia była kierowana zależały dalsze skutki prawne. Mianowicie, w myśl art. 171 ust. 1 P.w.u.K.A.S., dotychczasowy stosunek służby przekształcał się w stosunek pracy (w razie przyjęcia propozycji) albo też stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.u.K.A.S. wygasał (gdy adresat propozycji odmówił jej przyjęcia). A zatem skarżący nie musiał się podporządkowywać propozycji Dyrektora IAS pod rygorem wdrożenia postępowania egzekucyjnego i stosowania w jego ramach określonego środka przymusu. Sama więc propozycja nie kształtowała jego sytuacji prawnej, skoro do wywarcia przewidzianego w ustawie skutku (przekształcenie dotychczasowego stosunku lub też jego wygaśnięcie) wymagała jeszcze bądź jej przyjęcia przez adresata bądź odrzucenia bądź też upływu przewidzianego ustawą czasu na jej przyjęcie. Należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., który wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawach wynikających z podległości między przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do aktów podjętych w zakresie wymienionym nie jest generalnie dopuszczalna, a dopuszczalność taka w odniesieniu do danego rodzaju rozstrzygnięć mogłaby wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego, którego w warunkach niniejszej sprawy brak. Z powyższych względów przyjęto, że przedmiot skargi K. S. nie mieści się w żadnej z form działalności organów administracji publicznej, które podlegają kontroli sądowej, a wskazanych w art. 3 P.p.s.a. Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.