II SA/Rz 986/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] lipca 2004 r. [...] zostały wydane z naruszeniem prawa II SA/Rz 986/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...].08.2004 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].07.2004 r., Nr [...] ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci kanalizacyjnej z przykanalikami w N. D. – Dzielnica P. D.. Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 3, art. 53 i art. 54 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji m. innymi przytoczył, że postępowanie administracyjne w sprawie lokalizacji celu publicznego było wszczęte na wniosek Gminy N. D. z dnia 3.07.2004 r. Sieć kanalizacyjna ma być umiejscowiona na kilkunastu działkach wymienionych w decyzji, położonych w N. D. – Dzielnicy P. D.. W odwołaniu Z. R. wniósł o zmianę przebiegu projektowanej kanalizacji przez dwie jego działki i zaproponował zmianę trasy, która jego zdaniem winna przebiegać wzdłuż ulicy Z., brzegiem nieczynnej strzelnicy wojskowej, równolegle do sieci wodociągowej. Dodał, że zaskarżona decyzja Burmistrza Miasta i Gminy jest sprzeczna z przepisami prawa, zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a ponadto jest szkodliwa z ekonomicznego punktu widzenia właścicieli działek, która czyni te działki bezużytecznymi w sensie budowlanym. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i wyjaśnił, że w toku postępowania dokonano analizy związanej z ustaleniem lokalizacji zamierzonej inwestycji pod kątem warunków i zasad zagospodarowania wskazanego terenu oraz stanu faktycznego i prawnego. Projekt decyzji opracowała osoba posiadająca stosowne uprawnienia urbanistyczne. Przed wydaniem decyzji, organ I instancji uzyskał pozytywne uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych Starosty – postanowienie z dnia [...].06.2004 r. Nr [...] i Starosty z dnia [...].05.2004 r., Nr [...] – Burmistrz Miasta i Gminy odstąpił od zobowiązania sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie jest zgodne z przepisami art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52, art. 53 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wydana decyzja spełnia wymogi art. 51 ust. 3 i art. 54 tej ustawy. W myśl art. 56 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W decyzji organu I instancji określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wynikające z charakteru i zakresu zamierzonej inwestycji. Jak wynika z pisma Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26.07.2004 r., to ze względu na istniejącą konfigurację terenu oraz istniejące uzbrojenia techniczne projektowany przebieg trasy jest jedynym umożliwiającym grawitacyjne odprowadzanie ścieków do istniejącej w sąsiedztwie kanalizacji, z wnioskowanego terenu z uwzględnieniem już istniejącej i przyszłej zabudowy. Stosownie do art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm./, starosta może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń – służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń – niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża zgody. Według zaś ust. 4 wymienionego przepisu, na jednostce występującej o takie zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Tylko w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe, albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, następuje wywłaszczenie własności nieruchomości. Za ewentualne straty, szkody powstałe w trakcie prowadzenia robót przysługuje odszkodowanie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/ skarżący Z. R. podniósł, że skarży się na "bezprawne działanie U. M. i G. W N. D. oraz na łamanie Art. 6 Karty Praw Człowieka, ponieważ nie przysłano mi wezwania na posiedzenie Kolegium". Zarzucił, że naruszono jego własność. Dodał, że Kolegium broni bezprawia i dlatego skarży decyzje wydane w I i II instancji. Poza tym zamieścił w skardze wnioski dowodowe o przeprowadzenie przez Sąd oględzin nieruchomości i dowodu z opinii geodety nie związanego z geodezją w T.. Stwierdził, że za pomocą tych dowodów łatwiej mu będzie wykazać jego racje i być może w przewodzie sądowym zostanie ujawniona niegospodarność i totalny bałagan w dokumentacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi motywowało tym, że skarżący podniósł w skardze przede wszystkim zastrzeżenia co do sposobu "działania" władz samorządowych Miasta i Gminy oraz zakwestionował fachowość geodety działającego w niniejszej sprawie. W związku z powyższym jego skarga nie spełnia wymogów z art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270/, ponieważ nie określa zarzutów w stosunku do zaskarżonej decyzji. Dodało, że ze względu na zakres sądowej kontroli wnosi ewentualnie o oddalenie skargi i podtrzymuje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, głównie z przyczyn wziętych pod uwagę przez Sąd z urzędu. Tytułem wprowadzenia należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ oraz art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną co oznacza, że ma obowiązek uwzględniać naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Instytucja lokalizacji inwestycji celu publicznego jest unormowana w ustawie z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./, cytowanej niżej skrótem u.p. i z.p. Decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się tylko wtedy, gdy: - brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - cel zamierzenia inwestycyjnego ma charakter publiczny /art. 50 ust. 1 u.p. i z.p./. Cele publiczne zamierzeń inwestycyjnych są określone w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, ze zm., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603/ i do tego to przepisu odsyła art. 2 pkt 5 u.p. i z.p. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...].07.2004 r., Nr [...] dotyczą ustalenia lokalizacji budowy sieci kanalizacyjnej sanitarnej z przykanalikami na działkach wymienionych w tych decyzjach. Taki rodzaj przedsięwzięcia inwestycyjnego jest wymieniony w art. 6 pkt 3 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem przedmiotowa lokalizacja dotyczy inwestycji celu publicznego. Dla terenu, na którym ma być w przyszłości realizowana przedmiotowa inwestycja, nie został sporządzony i uchwalony miejscowy plan zagospodarowania terenu. Tym samym zaistniały przesłanki do złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji celu publicznego /art. 52 ust. 2 u.p. i z.p. Art. 53 ust. 1 u.p. i z.p. stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Ze zdania 2 art. 53 ust. 1 u.p. i z.p. również wynika, że organ przed wszczęciem postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego określonej we wniosku inwestora, powinien na podstawie stosownych dokumentów ustalić właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których ma być lokalizowana zamierzona inwestycja, bowiem powołany przepis zobowiązuje organ prowadzący takie postępowanie do doręczenia takim stronom zawiadomień o wszczęciu postępowania, postanowień i decyzji kończącej postępowanie. Z osnowy decyzji organu I instancji z dnia [...].07.2004 r. /k. 14 akt administracyjnych tego organu/ wynika, że przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma być m. innymi lokalizowana na działkach o numerach: 520/10, 520/8, 536/4, 560/1 i 534. Wymienione działki stanowią własność n/w osób: 1. S. J. – działka nr 520/10, 2. S. R. /s. A. i A./ i L. R. /c. L. i K./ - działka nr 520/8, 3. M. i T. K. – działka nr 536/4, 4. M. R. /s. S. i K./ - działka nr 534, 5. Zb. R. /s. T. i M./, M. R. /s. T. i M./, K. B. /c. T. i M./, W. B. /c. T. i M./ - działka nr 560/1. Dane te wynikają z wypisów rejestrów gruntów wystawionych w dniach 23.04.2004 r. i 4.05.2004 r. Danych tych nie weryfikowano ze stanem własności wynikającym z ksiąg wieczystych. S. J., S. R., K. B. i W. B. w ogóle nie zapewniono możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym, bowiem nie doręczono im zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również nie doręczono im decyzji organu I i II instancji. M. i T. K. nie doręczono decyzji organu I instancji. Wskazane naruszenie procesowe stanowi ewidentne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. M. R. /s. S. i K./ zmarł w dniu 28.07.2003 r. w N. D., co wynika z odpisu skróconego aktu zgonu, Nr [...] – wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego w N. D. /k. 89 akt sądowych/. Postępowanie administracyjne było wszczęte w maju 2004 r., czyli po śmierci M. R.. Orzekające organy traktowały wymienionego jako stronę postępowania, wysyłano na jego dotychczasowy adres zamieszkania zawiadomienie o wszczęciu postępowania, jak również wydane decyzje. Odbiór przesyłek doń kierowanych potwierdzała siostra zmarłego C. W., ale nie sygnalizowała faktu śmierci brata. Natomiast decyzja organu II instancji nie została doręczona z adnotacją doręczyciela "zwrot – nie podjęto przesyłki w terminie". Istnienie tego rodzaju okoliczności, nie może jednak zmienić faktu, że decyzje organów I i II instancji zostały skierowane do osoby nieżyjącej, która z przyczyn naturalnych nie mogła być stroną postępowania, bowiem z chwilą śmierci osoby fizycznej ustaje jej zdolność prawna. Spadkobiercy M. R. nie zostali ustaleni i z tej racji nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym. Skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej stanowi wadę postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Natomiast omówione już naruszenia procesowe w stosunku do S. J., S. R., K. B. i W. B. są wadami związanymi z podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści art. 53 ust. 7 up i zp wynika, że nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, a po upływie tego okresu organ stosownie do art. 158 § 2 k.p.a. stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i podaje okoliczności, ze względu na które nie stwierdził jej nieważności. Natomiast z art. 53 ust. 8 up i zp wynika, że po upływie wskazanego okresu nie uchyla się także tych decyzji w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku, organ stosownie do art. 151 § 2 k.p.a. również stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa i wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. Powołane przepisy wykluczają możliwość wyłączenia z obrotu prawnego takich decyzji z powodu wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a., jak również wykluczają możliwość uchylenia takich decyzji w postępowaniu wznowieniowym z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jeżeli od dnia jej ogłoszenia lub doręczenia upłynęło 12 miesięcy. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 k.c. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Zdaniem Sądu in merito art. 53 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, zmiany: Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 41 i Nr 141, poz. 1492) stwierdzający, że po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stwierdza się nieważności i nie uchyla się takiej decyzji z przyczyny wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ma również zastosowanie w postępowaniu sądowo-administracyjnym i tym samym przepisy te wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub jej uchylenia przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 litera b ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Sąd po stwierdzeniu, że taka decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 lub art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Za takim zapatrywaniem przemawia zwiększenie stabilności takich decyzji, jak również art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzi przyczyna określona także w innych przepisach. Tym innym przepisem jest właśnie art. 53 ust. 7 i 8 up i zp. Mówiąc inaczej istnieje wyraźna korelacja pomiędzy tymi przepisami. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].08.2004 r., była stronom doręczona w dniu 30.09.2004 r., zatem 12 miesięczny okres o jakim mowa w art. 53 ust. 7 u 8 up i zp upłynął z dniem 30.09.2005 r. Wyrokowanie w tej sprawie nastąpiło po upływie tego okresu. Wniosek z dnia 11.05.2004 r. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podpisał Z-ca Burmistrza Gminy K. M.. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., a w szczególności zmiany zawartej w Dz.U. z 2002 r., Nr 113, poz. 984), Wójt, Burmistrz lub Prezydent Miasta reprezentuje gminę na zewnątrz. Chodzi tu o reprezentację zarówno w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoporawnej, przeto reprezentacja obejmuje postępowanie przed wszelkimi sądami i organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. Andrzej Szewc – Samorząd gminny – Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, W-wa 2005 r. 329 – 330). Z-ca Burmistrza byłby umocowany do podpisania takiego wniosku w przypadku, gdyby Burmistrz powierzył mu prowadzenie tego rodzaju spraw (art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Organ odwoławczy nie sprawdził czy Z-cy Burmistrza powierzono do prowadzenia takie sprawy. Zarzut podniesiony w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przysłało skarżącemu wezwania na posiedzenie Kolegium nie jest zasadny, bowiem zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) – orzeczenia Kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Z protokołu SKO z dnia [...].08.2004 r. wynika, że zaskarżona decyzja została wydana na posiedzeniu niejawnym. O terminie posiedzenia niejawnego nie zawiadamia się stron. Jednakże przed wydaniem decyzji Kolegium powinno zawiadomić strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.). Skarżący oraz pozostałe strony nie zostali powiadomieni o takiej możliwości. Art. 106 § 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 up i zp stanowi, że organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym strony. W aktach sprawy administracyjnej nie ma zawiadomień o tym, że Burmistrz Miasta i Gminy zwrócił się do Starosty T. o uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych. Organ odwoławczy nie zauważył przytoczonego uchybienia procesowego organu I instancji. Świadczy to o naruszeniu przez orzekające organy art. 10 § 1 k.p.a. Art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie przeprowadza dowodów z oględzin, ani też nie może dopuścić dowodu z opinii biegłego geodety. Z tego względu Sąd postanowieniem wpisanym do protokołu z rozprawy odrzucił wnioski dowodowe skarżącego zawarte w skardze. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 7 i 8 up i zp – Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, gdyż skarżący pouczony o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. (K. 11/2 – akt sądowych), nie zgłosił takiego uprawnienia przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie wyroku, zatem utracił uprawnienie do żądania zwrotu kosztów. Na marginesie należy nadmienić, iż skarżący był zwolniony od kosztów sądowych (postanowienie z dnia 22.05.2005 r. K. 31 akt sądowych). 28.02.06mk