II SA/Rz 986/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Decyzją z [.] marca 2016 r. nr [.], Wójt Gminy L. odmówił ustalenia na wniosek L. sp. z o.o. z/s w [.] warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie turbiny wiatrowej o mocy do 2 MW produkującej energię elektryczną wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ewid. [.] w L. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy - inwestora, decyzją z [.] maja 2016 r. nr [.], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina L, domagając się jej uchylenia i orzeczenia o kosztach postępowania. Zarzuciła, że wydano ją z naruszeniem art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) dalej zwanej: "Upzp", nakazując przeprowadzenie postępowania w określony przez organ odwoławczy sposób. Brak było w jej ocenie podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej zwanej: "Kpa", a wniosek inwestora zawierał liczne braki uniemożliwiające jego uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Postępowanie sądowe wszczynane jest z inicjatywy uprawnionego podmiotu. W myśl art. 50 § 1 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wymaga wskazania przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Musi to być własny, indywidualny i aktualny interes danego podmiotu. Wymaga on stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę musi działać bezpośrednio we własnym imieniu i mieć roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 9/96 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (do art. 50). wyd. V. LexisNexis 2011). W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie naukowym podkreśla się szczególną rolę jednostek samorządu terytorialnego i ich organów w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego (por. uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15; uchwałę NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00 oraz z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08; J.P.Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, Państwo i Prawo 2006/2; B.Dauter, B.Gruszczyńki, A.Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013, komentarz do art. 32, teza 7). W takim przypadku organ jednostki samorządu terytorialnego będzie reprezentował jej interes w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie, kierując się zasadą praworządności (art. 6 Kpa oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Sytuacja taka wyłącza możliwość dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego jako strony postępowania oraz możliwość bycia reprezentowaną przed innym organem lub sądem administracyjnym przez jakikolwiek swój organ lub jednostkę organizacyjną. Rola organu I instancji (jednostki samorządu terytorialnego właściwej w danej sprawie) kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 Ppsa, jest organ wydający zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję. Gmina, ani reprezentujący ją jako organ wykonawczy Wójt, będący jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu Kpa, nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogliby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygnął organ tej jednostki samorządu terytorialnego. Wydanie decyzji administracyjnej przez organ samorządu terytorialnego ma służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny nie ma własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa (własne lub zlecone), które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej. W tym celu został wyposażony we władztwo publiczne i jest częścią władzy wykonawczej w państwie. Tak jest m.in. w przypadku spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 3 ust. 1 Upzp określającego je jako zadania własne gminy służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Krąg stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy określa art. 28 Kpa. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl zaś art. 5 § 2 pkt 3 i 6 Kpa oraz art. 60 ust. 1 Upzp, właściwym do wydania decyzji w sprawach zagospodarowania terenu i warunków zabudowy właściwy jest wójt. Nie ulega wątpliwości, że Gmina L. ani jej Wójt, nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji z [.] marca 2016 r. Decyzję tę wydał bowiem Wójt Gminy L. działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 Kpa, który we władczy sposób rozstrzygnął indywidualną sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie mógł zatem jednocześnie w tym postępowaniu występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. Stroną nie mogła być także Gmina, do zadań której należą lokalne sprawy planowania i zagospodarowania przestrzennego załatwiane przez jej organ wykonawczy – Wójta. Z podanych względów nie można Gminy uznać za podmiot legitymowany w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa do wniesienia skargi, ponieważ została ona w drodze ustawy ulokowana w strukturze organów załatwiających sprawę administracyjną z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Zatem skarga, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, i podlega odrzuceniu na podstawie powołanego przepisu w zw. z art. 50 § 1 i art. 32 Ppsa. Z uwagi zaś na treść art. 222 Ppsa nie wzywano Gminy do uiszczenia wpisu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu i wyłączyło możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów co do legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego. Jedynie na marginesie Sąd wskazuje, że jeżeli w danej sprawie zachodziłaby konieczność ochrony praworządności Gmina może zwrócić się o podjęcie stosownych czynności, nie wyłączając wniesienia skargi, do podmiotów wymienionych w art. 50 § 1 Ppsa, w tym właściwego prokuratora.