II SA/Rz 987/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi F.D. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2006r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich -skargę oddala- II SA/Rz 987/06 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi F.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2006r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 1999r. o pozbawieniu F. D. uprawnień kombatanckich. Jako jej podstawę prawną organ wskazał art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a), art. 25 ust. 2 pkt 2 i art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371, ze zm., zwanej dalej ustawą o kombatantach). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że pozbawienie F. D., decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. uprawnień kombatanckich przyznanych z tytułu "udziału w ruchu oporu GL oraz w utrwalaniu władzy ludowej" nastąpiło z uwagi na pełnienie służby i zatrudnienie w strukturach resortu Bezpieczeństwa Publicznego. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym F. D. podniósł, że do służby w organach bezpieczeństwa publicznego skierowany został przez organizację wojskową Armii Ludowej - Oddział "Iskra", a ponadto, że nie zwalczał osób i organizacji prowadzących walkę o niepodległość i suwerenność RP, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] sierpnia 1999 r. i argumentację w niej zawartą. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1999/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 1999 r., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436). Przepis ten przewidywał, że przy orzekaniu w sprawach osób, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasięga opinii powołanej przez niego komisji składającej się z przedstawicieli stowarzyszeń (związków) kombatanckich i osób represjonowanych, zgłoszonych przez Radę. Sąd wyraził pogląd, że przepis ten ma zastosowanie wobec skarżącego pomimo jego nieobowiązywania w dacie wydania zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż konsekwencje nierozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie (uchylenie z dniem 9 października 1999 r. art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach) nie mogą wywoływać negatywnych dla strony skutków. Dodatkowo Sąd wytknął, że ustalenia organu dotyczące powiązania kadrowego AL z aparatem bezpieczeństwa oraz niepodległościowego charakteru ugrupowań zwalczanych przez skarżącego w czasie jego pracy w Urzędzie Bezpieczeństwa nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, a nie są to fakty powszechnie znane. O ile fakty te znane są organowi z urzędu Sąd zalecił wskazanie źródeł historycznych, które je potwierdzają. Orzekając ponownie - decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 1999 r. W uzasadnieniu przedstawił przebieg zatrudnienia F. D. w organach bezpieczeństwa publicznego w latach 1944-1951, powołał się też na akta osobowe, z których wynika jednoznacznie, że w tym okresie F.D. brał udział w walkach z niepodległościowym podziemiem. Organ wskazał też dowody, powołując tytuły opracowań historycznych, na podstawie których ustalił okoliczności dotyczące ugrupowań zwalczanych przez skarżącego oraz Armii Ludowej, konkludując, że skierowanie przez AL do pracy w organach bezpieczeństwa nie spełnia dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o kombatantach wobec faktu, iż organizacja ta była zapleczem kadrowym dla organów bezpieczeństwa i podlegała Polskiej Partii Robotniczej, która od lipca 1944 r. rządziła Polską. Decyzja ta, na skutek kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zainicjowanej skargą F. D., wyrokiem z dnia 9 grudnia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 111/03 została uchylona. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił związanie swoje i organu oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z 19 kwietnia 2001 r. sygn. akt SA/Rz 1999/99. Oceniając wykonanie zawartych w nim wytycznych Sąd stwierdził, że o ile dotyczą zakwalifikowania ugrupowań zwalczanych przez skarżącego oraz kwestii dotyczących Armii Ludowej, organ wskazał dowody w tym zakresie, nie wypełnił natomiast wymogu uzyskania opinii Komisji przewidzianej w art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach i nie wyjaśnił tej kwestii ani w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani w odpowiedzi na skargę. O wątpliwościach po stronie organu w tym przedmiocie świadczyć może pismo Naczelnika Wydziału Odwołań Departamentu Orzecznictwa skierowane do Dyrektora tegoż Departamentu prośbą o wydanie dyspozycji w sprawie, w sytuacji, kiedy takie Komisje nie są obecnie powoływane. Sąd uznał, że skoro w aktach brak jest w tej kwestii jakichkolwiek ustaleń, to przy całkowitym milczeniu organu odnośnie przyczyn odstąpienia od poglądu prawnego wyrażonego w wyroku z 19.04.2001 r., nie można uznać za wykazane, że zachodzą przesłanki zwalniające od związania tym wyrokiem. W postępowaniu ponownym Sąd zalecił wyjaśnienie kwestii funkcjonowania opisanych komisji i dokonanie oceny, czy w świetle tych ustaleń istnieją podstawy do zwolnienia organu od związania poglądem Sądu o obowiązku zasięgnięcia tej opinii. Jeśli nie ma takich podstaw, organ zasięgnie tej opinii i dopiero po jej uzyskaniu podejmie decyzje w sprawie. Po kolejnym rozpatrzeniu wniosku F. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2006 r. utrzymał w mocy decyzję o pozbawieniu go uprawnień kombatanckich. W obszernym uzasadnieniu tej decyzji przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przepisy dotyczące pozbawienia uprawnień kombatanckich i możliwości ich zachowania wskazanych w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach. Organ podkreślił też bezsporną okoliczność zatrudnienia F. D. w organach bezpieczeństwa publicznego od 1944 r. - do 1951 r. - najpierw w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w K. jako wywiadowca sekcji IV, referent sekcji walki z bandytyzmem, przeniesionego w dalszej kolejności do Centrum Szkolenia MBP, a dalej w latach 1946-1951 zatrudnionego w Departamencie II jako kurier poczty specjalnej i młodszy referent. W zakresie związania oceną prawną zawartą w wyroku organ, powołując się na orzecznictwo NSA stwierdził, że związanie to nie dotyczy sytuacji, kiedy nastąpiła zmiana ustawy. Ponadto ocena prawna wyrażona w wyroku NSA nie jest również wiążąca w sytuacji, jeżeli po ponownym rozparzeniu sprawy (po uchyleniu decyzji przez NSA) organ administracji ustali, w wyniku uzupełnienia postępowania dowodowego, inny stan faktyczny od stanu faktycznego ustalonego przed zaskarżeniem decyzji do NSA. W ocenie organu zmiana stanu prawnego polegająca na uchyleniu art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach zwalnia organ administracji od związania poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku sądu w aspekcie obowiązku organu zasięgnięcia opinii Komisji powołanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Opinia ta miała charakter szczególnego środka dowodowego, nie była jednak dla organu wiążąca, a jej treść była oceniana jak każdy inny dowód w sprawie. Pominięcie tego dowodu nie pozbawia osoby weryfikowanej możliwości skorzystania z innych środków dowodowych. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że Komisje nie są powoływane od 1999 r. Ponadto za możliwością zwolnienia organu od obowiązku wystąpienia o opinię Komisji przemawia argument, że wraz z uchyleniem ust. 4 art. 21 cyt. ustawy (stanowiącego o zasięganiu opinii Komisji w sprawach osób, o których mowa w ust. 3 ) uchylony został art. 21 ust. 3 pkt 2, jednakże pozostał w mocy art. 21 ust. 3 pkt 1, co do którego odpadł wymóg, by objęte nim okoliczności były oceniane przez Komisję. Odnosząc się do ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 21 ust. 3 pkt 2 organ stwierdził, że nie można uznać, by F. D. został skierowany do służby w Powiatowym Urzędzie Bezpieczeństwa Publicznego w K. przez Armię Ludową jako organizację niepodległościową w celu udzielenia jej pomocy. Nawet jeśli przyjąć, że do służby w organach bezpieczeństwa publicznego wstąpił za namową swoich dowódców z czasów wojny, z okresu działalności w konspiracji, to "skierowanie" to nie odpowiada dyspozycji i ratio legis art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy. Powołując się na opracowania historyczne organ podkreślił, że wraz z wyzwoleniem Polski spod okupacji hitlerowskiej i wkroczeniem Armii Czerwonej oddziały GL-AL zaprzestawały działalności konspiracyjnej i ich przedstawiciele tworzyli struktury władzy państwowej : Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, Tymczasowego Rządu Jedności Narodowej oraz aparatu bezpieczeństwa publicznego. Organizacje te nie miały zatem potrzeby konspiracyjnego kierowania swych członków do aparatu bezpieczeństwa publicznego, stanowiły bowiem zaplecze kadrowe struktur władzy państwowej, w tym także wspomnianego aparatu. W odniesieniu do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentów, iż w czasie pracy w organach bezpieczeństwa F. D. nie zwalczał osób i organizacji prowadzących walkę o niepodległość i suwerenność RP, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał je za niewiarygodne i stojące w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, a w szczególności z informacjami zawartymi w aktach osobowych strony. Z publikacji "Informator o nielegalnych antypaństwowych organizacjach i bandach zbrojnych działających w Polsce Ludowej w latach 1944-1956" oraz uzyskanych z Instytutu Pamięci Narodowej informacji wynika, że "bandy" wymieniane przez F. D. w sporządzanych przez niego pismach znajdujących się w jego aktach osobowych były oddziałami podziemia niepodległościowego. W świetle natomiast orzecznictwa sądowego o pozbawieniu uprawnień kombatanckich decyduje sam fakt pełnienia służby w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa bez względu na rodzaj wykonywanych zadań. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie F. D. wniósł o jej uchylenie i przyznanie uprawnień kombatanckich. Skarżący zarzucił błędną interpretację art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, nie uznającą Armii Ludowej za organizację niepodległościową. Organizacja ta przyczyniła się do wyzwolenia spod okupacji hitlerowskiej, nieprawdą jest natomiast jakoby była zapleczem personalnym struktur urzędu bezpieczeństwa. Po wyzwoleniu w oparciu o skierowania swoich dowódców do służby bezpieczeństwa wstępowali żołnierze nie tylko Armii Ludowej, ale też Armii Krajowej i Batalionów Chłopskich, jednak tylko ci pierwsi są negatywnie weryfikowani przez Urząd do Spraw Kombatantów. Ponadto skarżący podkreślił, że do służby w organach bezpieczeństwa wstąpił ze względów ekonomicznych, wykonywał wyłącznie czynności administracyjne, nigdy nie brał udziału w likwidacji band reakcyjnego podziemia. Część z wymienionych w zaskarżonej decyzji ugrupowań było zwykłymi bandami rabunkowymi. Osoby skazane za mordy i rabunki dopiero po wyjściu z więzienia przypisywały sobie działalność niepodległościową, fałszując w ten sposób historię. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację zbieżną z zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje ponadto przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W sprawie niniejszej toczyło się już bowiem dwukrotnie postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W pierwszym z wymienionych wyroków o sygn. akt SA/Rz 1999/99 wydanym w dniu 19 kwietnia 2001 r., uchylając zaskarżoną decyzję w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich Sąd zarzucił, że wydano ją z naruszeniem art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436). Zgodnie z tym przepisem przy orzekania w sprawach osób, które przedłożą dowody, że do organów bezpieczeństwa publicznego skierowane zostały przez organizacje niepodległościowe oraz tych, które podczas zatrudnienia w tych organach wykonywały wyłącznie zadania nie związane ze zwalczaniem organizacji i osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zasięga opinii powołanej przez siebie komisji. W ocenie Sądu wyrażonej w tym wyroku organ nie wykazał również dowodów, na podstawie których ustalił okoliczność, iż wymienione w nim ugrupowania miały charakter niepodległościowy, a AL nie była organizacją niepodległościową, stanowiła natomiast zaplecze kadrowe dla formowanego od 1944 r. aparatu bezpieczeństwa. W dalszym postępowaniu związany tą oceną prawną był nie tylko organ, ale i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który orzekał w tej sprawie po reformie sądownictwa administracyjnego, 9 grudnia 2004 r. - wyrokiem o sygn. akt SA/Rz 111/03. Oceniając wykonanie przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wytycznych z pierwszego zapadłego w sprawie wyroku NSA, Sąd uznał, że organ wskazał dowody, na podstawie których ustalił okoliczności dotyczące zakwalifikowania ugrupowań zwalczanych przez skarżącego oraz Armii Ludowej, nie wypełnił natomiast wymogu uzyskania opinii przewidzianej w art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach. Kwestii tej nie wyjaśnił zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również odpowiedzi na skargę, choć znajdujące się w aktach sprawy pismo Naczelnika Wydziału III Odwołań Departamentu Orzecznictwa adresowane do Dyrektora tego Departamentu z prośbą o wydanie dyspozycji w sprawie, wobec nie powoływania obecnie takich Komisji, świadczy o wątpliwościach organu w tym zakresie. We wskazaniach do dalszego postępowania Sąd w wyroku z 11 grudnia 2004 r. zalecił wyjaśnienie kwestii funkcjonowania komisji, o których mowa w art. 21ust. 4 ustawy o kombatantach i dokonanie oceny, czy w świetle tych ustaleń istnieją podstawy do zwolnienia organu od związania poglądem Sądu o obowiązku zasięgnięcia tej opinii. Jeśli nie, zasięgnie tej opinii i dopiero po jej uzyskaniu podejmie decyzje w sprawie. Mając na względzie oba te wyroki, wyrażoną w nich ocenę prawną i jasno sformułowane wytyczne co do dalszego postępowania i podkreślając swoje nimi związanie z mocy przytoczonego wcześniej art. 153 P.p.s.a. stwierdzić wypadnie, że wytyczne te zostały wykonane. Wyraźne stwierdzenie organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że komisje wskazane w nieobowiązującym art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach, nie działają obecnie i nie są od 1999 r. powoływane przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uzasadnia w ocenie Sądu zwolnienie od związania oceną prawną zaprezentowaną przez NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 kwietnia 2001 r. SA/Rz 1999/99. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa i doktryny utrata mocy wiążącej oceny prawnej może nastąpić wyłącznie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, zmiany stanu faktycznego oraz wzruszenia orzeczenia zawierającego taką ocenę w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok NSA z dnia 1.10.2001 r., SA/Rz 434/00, Palestra 2002/9-20/199, glosa B. Adamiak do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23.021998 r., III RN 130/97, OSP 1999/3/101, A. Kabat (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W przedmiotowej sprawie zmiana stanu prawnego spowodowana utratą mocy obowiązującej od 9.10.1999 r. przepisu art. 21 ust. 4 ustawy o kombatantach (uchylonego ustawą z dnia 4 marca 1999 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 77, poz. 862) miała niewątpliwie wpływ na zwolnienie od związania oceną prawną zawartą w wyroku z 19 kwietnia 2001 r., pociągnęła bowiem za sobą niezwykle istotną zmianę stanu faktycznego polegającą na zaprzestaniu funkcjonowania komisji powoływanych przy Kierowniku Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Ta właśnie istotna zmiana stanu faktycznego spowodowała, iż wytyczne w zakresie konieczności uzyskania opinii komisji zawarte w tamtym wyroku straciły moc wiążącą, nie zaś zmiana stanu prawnego, jak wywodzi się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uchylenie ust. 4 w art. 21 ustawy o kombatantach miało bowiem miejsce 4.03.1999 r., a więc przed wydaniem wyroku z 19 kwietnia 2001 r. i Sąd w swoim orzeczeniu tę zmianę stanu prawnego wziął pod uwagę. W ocenie Sądu zarzuty skargi nie mogą podlegać uwzględnieniu. W szczególności nie sposób uznać, że skarżący, jak próbuje dowieść, został skierowany do pracy w organach służby bezpieczeństwa przez organizację niepodległościową. Fakty historyczne, a takie przedstawił organ, nie podlegają polemice Sądu. Wynika z nich, że Armia Ludowa pozostawała w sojuszu z ZSRR, uczestniczyła w tworzeniu struktur władzy państwowej po wyzwoleniu Polski spod okupacji hitlerowskiej, w tym także aparatu bezpieczeństwa, a zatem nie miała potrzeby konspiracyjnego kierowania swych członków do aparatu bezpieczeństwa publicznego. Skarżący nie wskazuje zresztą na czym miałaby polegać jego rola jako "emisariusza" Armii Ludowej w organach bezpieczeństwa. Nie maja też wpływu na ocenę legalności decyzji pobudki, jakimi kierował się skarżący podejmując służbę w tych strukturach. Poza sporem pozostaje kwestia zatrudnienia przez ponad 6 lat w Urzędzie Bezpieczeństwa, akta sprawy potwierdzają też wykonywanie tam różnych zadań, w tym również polegających na zwalczaniu zbrojnego podziemia niepodległościowego, niezależnie od tego jak skarżący interpretuje fakty historyczne i jak ocenia działalność tego rodzaju formacji. W sytuacji skarżącego nie zachodzą zatem okoliczności opisane w art. 21 ust. 3 ustawy o kombatantach, które niweczyłyby możliwość pobawienia go uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze i uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.