II SA/Rz 99/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. W. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej WINB) z dnia [...] listopada 2012 r., nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) z dnia [...] września 2012 r., nr[...], o nakazie dokonania rozbiórki muru oporowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: PINB w dniu [...] września 2012 r. nakazał M. W. jako inwestorowi rozbiórkę muru oporowego o długości 27,00 m zlokalizowanego na działce nr ewid. 101/1, położnej w miejscowości C., budowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki umotywowano tym, że w dniu 23 sierpnia 2012 r., PINB przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego na w/w działce stanowiącej własność M. W. Roboty te są realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr[...], obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami, zbiornika na ścieki, studni kopanej, utwardzenie części działki budowlanej. W trakcie kontroli stwierdzono m.in., że na w/w działce wzdłuż granicy z działką nr ewid. 101/2 na długości około 27,00 m wykonano mur z pustaków ceramicznych max grub. 30 cm. Budowa muru nie jest objęta w/w pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego i nie jest ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Wskazano, że wykonany do dnia kontroli mur posiada wysokość 2,50 m, od strony działki inwestora jest obsypany do wysokości około 2,10 m (przy drodze gminnej) oraz do około połowy jego wysokości przy końcu muru i jednostronnie obciążony jest parciem gruntu. Wykonany mur tworzy 7 sztuk segmentów wymurowanych z pustaków ceramicznych max pomiędzy którymi pozostawione są wolne przestrzenie, (które według oświadczenia inwestora miały być zbrojone i zalane betonemwraz z wieńcem). W dniu kontroli stwierdzono, że dwa fragmenty muru o długości około 3 m i 3,30 m są zawalone i zalegają na sąsiedniej działce nr 101/2. Fragment muru o długości około 4 m jest odchylony od pionu o około 30 cm w kierunku działki sąsiedniej. Ponadto stwierdzono, że po obu stronach muru w ogrodzeniu działek nr 101/1 i 101/2 od strony drogi gminnej zamontowane są przyłącza instalacji doziemnych do budynków mieszkalnych zlokalizowanych na w/w działkach. Ustalono, że inwestorem wykonanego muru jest właścicielka nieruchomości nr 101/1 w C. – M. W., która oświadczyła, że do budowy muru przystąpiła wiosną 2011 r. oraz że nie posiada dokumentów dotyczących wykonania muru. Organ nadzoru budowlanego zakwalifikował wykowany mur jako konstrukcję oporową stanowiącą budowlę, a nie ogrodzenie. Wyjaśnił, że wybudowany wzdłuż granicy mur stanowi zabezpieczenie przed osuwaniem się gruntu oraz ziemi na sąsiednią działkę(potwierdza to jego solidnakonstrukcja posadowiona na betonowym fundamencie). Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; zwana dalej p.b.), wykonany mur oporowy stanowi budowlę. Organ nadzoru stwierdził, że mur oporowy będący przedmiotem postępowania nie jest objęty zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanym inwestorowi pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego, jak też nie zostało wydane co do niego odrębne pozwolenie na budowę. W związku z czym do rozpatrzenia zaistniałej samowoli budowlanej zastosowano art. 48 p.b. PINB zwrócił uwagę,że w omawianym przypadku nie może mieć zatasowania art. 48 ust. 2 p.b, gdyż wykonany i istniejący w takim stanie mur oporowy narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie umożliwiającymdoprowadzenie go lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości związane z wadliwym wykonaniem muru, tj. zwalone na działkę sąsiednią fragmenty muru i odchylone od pionu pozostałe fragmenty muru grożące w każdej chwili zawalaniem stwarzają bezpośrednie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. W odwołaniu M. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca się nie zgodziła się z nakazem rozbiórki i podniosła, że przedmiotowy mur nie jest konstrukcją oporową (budowlą), a stanowi ogrodzenie. WINB decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i wskazał, że pomiędzy działką nr 101/1 na której wykonano mur, a sąsiednią działką nr 101/2 występuje różnica w wysokości terenu, (różnica pomiędzy poziomami gruntu z dwóch stron muru wynosi od 2,10 m - przy drodze gminnej, do około 1,25 m - przy jego końcu). W ocenie WINB sporny obiekt wzniesiony na granicy poziomów gruntu, służy konstrukcyjnie i funkcjonalnie jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z działki nr 101/1 na działkę sąsiednią nr 101/2. Taki charakter obiektu pozwala zaliczyć go do kategorii muru oporowego, którego celem jest zabezpieczenie danego terenu przed oddziaływaniem mas ziemnych lub wodnych z innego terenu. O kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako muru oporowego zaważyła zatem jego funkcja zabezpieczająca. Analogicznie jak organ I instancji WINB naprowadził, że mur oporowy jako konstrukcja oporowa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b p.b. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe stanowisko PINB, że w niniejszym przypadku wykonany mur oporowy nie spełnia jakichkolwiek wymogów techniczno-budowlanych, co powoduje, że nie można zastosować art. 48 ust. 2 p.b. W konsekwencji stwierdzenie nieprawidłowości związanych z wadliwym wykonaniem muru uprawniało, ale i zobowiązywało organ I instancji do orzeczenia rozbiórki przedmiotowego muru na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. Odnosząc się do zarzutów określonych w odwołaniu WINB stwierdził, że niezależnie od intencji jakimi się kierował inwestor na początku jego realizacji, nie budzi wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest mur oporowy, a nie ogrodzenie. Organ odwoławczy powtórzył wyjaśnienie PINB dotyczące charakteru i celu muru oporowego. Nadmienił, że mur oporowy może pełnić dodatkowo funkcję ogrodzenia, jednak nie definiuje to takiego obiektu jako ogrodzenia, korzystającego z braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż funkcja ogrodzeniowa może być funkcjądodatkową, pełnioną nie jako przy okazjizabezpieczania skarpy przed osuwaniem. M. W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła w/w decyzji: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną interpretację przepisów p.b., stanowiącychpodstawę decyzji, 2) rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu administracyjnym jako stron M. D. i R. D., gdyż to ich obowiązku dotyczy postępowanie, z uwagi na okoliczność, że są współwłaścicielami spornego ogrodzenia, a tym samym naruszono art. 6,7,8, 9 i 10 k.p.a., 3) niewłaściwą ocenę zgromadzanego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obydwu instancji pominęły fakt, że przedmiotowe ogrodzenie stanowi również własność M. i R. D., którzy partycypowali w kosztach jego budowy. W/w uczestniczyli na każdym etapie wykonania ogrodzenia, zatem mur ten był wybudowany za ich obopólną wiedzą i zgodą. W ocenie skarżącej osoby te powinny zostać wezwane do udziału w sprawie w charakterze stron. Jako całkowicie chybioną skarżąca uznała argumentację organu odnośnie zakwalifikowania ogrodzenia jako muru oporowego (art. 4 ustawy o drogach publicznych), gdyż przedmiotowe ogrodzenie znajduje się przy drodze stanowiącej jej własność. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu powtórzyła stanowisko, że w/w mur nie jest budowlą stanowiącą konstrukcje oporową, a jest ogrodzeniem. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 18 marca 2013 r. zwolniono skarżącą od kosztów sądowych w całości. Natomiast postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2013 r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga M. W. okazała się bezzasadna. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Organy zasadnie zakwalifikowały przedmiotowy obiekt do budowli, których wzniesienie wymaga od inwestora pozwolenia na budowę. Wybudowany przez M. W. mur pełni funkcję konstrukcji oporowej. Na załączonych do akt sprawy zdjęciach wyraźnie widać, że wzniesiony przez Stronę mur miał powstrzymywać masę składającą się z ziemi oraz odpadów. Nie pełnił on wyłącznie funkcji przypisywanej ogrodzeniu czyli konstrukcji oddzielającej od siebie powierzchnie (np. powierzchnie co najmniej dwóch sąsiadujących z sobą nieruchomości). Dla kwalifikacji muru do konstrukcji o funkcji oporowej, a w rezultacie do budowli, nie mają znaczenia zamiary jakie przyświecały inwestorowi w trakcie jego budowy. O zaliczeniu obiektu budowlanego do wyróżnianej przepisach prawa budowlanego kategorii odgrywają rolę względy obiektywne, podlegające ustaleniu poprzez badanie aktualnego przeznaczenia obiektu budowlanego. Organ drugiej instancji trafnie zauważył, że celem muru oporowego jest zabezpieczenie terenu przez negatywnym oddziaływaniem mas ziemnych. Ponieważ mur, o którym mowa powstrzymuje osuwanie się ziemi z działki 101/1 na działkę o nr 101/2, to pełni on funkcje typowo oporowe. W rezultacie, na budowę konstrukcji oporowej wymagane było pozwolenie na budowę albowiem obiekty tego typu nie zostały objęte wolnością budowlaną. Gdyby natomiast mur stanowił ogrodzenie, to z uwagi na jego wysokość (2,50 m) inwestor obowiązany był dokonać na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót. Organy wykazały, że stan techniczny nielegalnego obiektu nie pozwala na zastosowanie procedury normowanej treścią art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Wykonany obiekt uległ częściowemu zawaleniu, przez co nie sposób uznać go za nienaruszający przepisów techniczno – budowlanych. W myśl art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, aby organ mógł wdrożyć procedurę legalizacyjną, to samowolna budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Nie ocenę prawidłowego zastosowania w sprawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, nie mają znaczenia zarzuty dotyczące położenia drogi gminnej czy położenia instalacji gazowej i elektrycznej. Norma prawno - materialna art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w niniejszej sprawie bezwzględnie nakazywała skierowanie do inwestorki nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionej budowli. Nie jest w stanie tego zmienić położenie tej budowli względem urządzeń infrastruktury takiej jak droga czy położenie przewodów elektrycznych i gazowych. Ta okoliczność nie jest w stanie wpłynąć na ocenę ustalonego w decyzji wyniku postępowania gdyż nie jest w stanie osłabić twierdzenia organu nadzoru o tym, że mur jest budowlą na która inwestor obowiązany był posiadać ostateczne pozwolenie na budowę. Odpowiadając na zarzut nie brania udziału w postępowaniu przez M. D. oraz R. D., Sąd stwierdza że zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony przez stronę skarżącą. Nie ulega wątpliwości, że wymienieni wyżej brali udział w postępowaniu zakończonym kontrolowanymi rozstrzygnięciami. Świadczą o tym zwrotne potwierdzenia odbioru tych decyzji. Podmiotem, do którego kieruje się nakaz rozbiórki obiektu jest inwestor czyli ten, który obowiązany był posiadać przed rozpoczęciem robót budowlanych ostateczne pozwolenie na te roboty. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że takie pozwolenie jako właściciel nieruchomości, a także wykonawca konstrukcji oporowej winna posiadać strona skarżąca czyli M. W. Z akt sprawy wynika, że w/w złożyła do protokołu kontroli oświadczenie, iż do budowy mury przystąpiła wiosną 2011 r. Sąsiedzi skarżącej nie są właścicielami mury, gdyż działka na której znajduje się jego konstrukcja nie stanowi przedmiotu ich własności a co więcej nie są oni nawet zarządcami tej nieruchomości. Skoro więc to skarżącą wykonywała roboty, jest właścicielem działki na której budowla się znajduje, to do niej organy mogły skierować decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Z tych przyczyn skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a. Sąd informuje ponadto, że z uwagi na oddalenie skargi upada na mocy art. 61 § 6 p.p.s.a. postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o nakazie rozbiórki.