II SA/Rz 991/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi T. H. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku T. H. z 3 grudnia 2012 r., decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], odmówił zezwolenia wnioskodawcy na usunięcie 7 sztuk drzew rosnących na terenie działek nr ewid. 509 i 510, położonych w D. przy ul. B. Podczas oględzin stwierdzono, że wnioskowane do usunięcia drzewa mogą rosnąć częściowo w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...]. Pismem z 10 stycznia 2013 r. Zarząd Dróg Powiatowych [...] w odpowiedzi na wezwanie Burmistrza - poinformował, że ww. drzewa rosną w pasie drogi powiatowej całym obwodem i nie zagrażają bezpieczeństwu w ruchu drogowym. W wyniku odwołania T. H. - SKO decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w przedmiotowej sprawie Burmistrz nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, kto jest właścicielem gruntu, na którym rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. Kwestia ta pozostaje sporna gdyż dwa podmioty złożyły w niniejszym postępowaniu różne oświadczenia, co do przysługujących im uprawnień. W postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów ma ona jednak znacznie kształtujące prawo bowiem legitymacja do złożenia w tym zakresie wniosku przysługuje wyłącznie posiadaczowi nieruchomości. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących na działkach nr ewid. 509 i 510 w D. przy ul. B. W uzasadnieniu podano, że w dniu 28 lutego 2014 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, podczas której ustalono, że wnioskowane do usunięcia drzewa rosną całym obwodem w pasie drogowym drogi powiatowej [...]. W związku z powyższym Burmistrz stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości na której rosną przedmiotowe drzewa i tym samym brak jest interesu prawnego niezbędnego do skutecznego domagania się wydania rozstrzygnięcia. Odwołanie od tej decyzji złożył T. H. wnosząc o jej uchylenie, zarzucając, że organ nie ustalił kto jest właścicielem gruntu, na którym rosną drzewa, a jedyną możliwością w tym zakresie jest przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. SKO decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu Kolegium podało, że legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości ma jej posiadacz, przy czym jeżeli nie jest on właścicielem tej nieruchomości dla skutecznego złożonego wymagana jest zgoda właściciela. SKO uznało, iż usytuowanie drzew poza granicą działek skarżącego o nr 509 i 510 obrazuje znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza sporządzona w skali 1: 1000 wydana przez Starostę 26 lutego 2014 r., na której drzewa zostały oznaczone odpowiednim symbolem przyjętym przy sporządzaniu mapy zasadniczej drzew liściastych, których położenie zostało pomierzone. Dlatego drzewa objęte wnioskiem o wydanie zezwolenia na usunięcie znajdują się poza granicami nieruchomości, do których wnioskodawca posiada tytuł prawny. Z akt sprawy wynika, że właściciel działki, na której położone są sporne drzewa, tj. Zarząd Dróg Powiatowych [...] ostatecznie i jednoznacznie odmówił wyrażenia zgody na wycięcie przedmiotowych drzew położonych w pasie drogowym drogi powiatowej. W związku z tym postępowanie o wydanie zezwolenia stało się bezprzedmiotowe i wymagało umorzenia, a wniosek T. H. o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, złożony bez zgody właściciela gruntu, na którym są one położone, nie może zostać uznany za skuteczny. T. H. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z [...] maja 2014 r. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 k.p.a. przez niewłaściwą ocenę zebranych w sprawie dowodów i rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jakim było ustalenie przebiegu granicy między działką wnioskodawcy, a pasem drogowym, a w konsekwencji położenia przedmiotowych drzew przeznaczonych do wycięcia. W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy kto jest właścicielem gruntu, na którym rosną wnioskowane do wycięcia drzewa. Podał, że od lat jest właścicielem nieruchomości na której znajdują się wnioskowane do wycięcia drzewa. W trakcie rozprawy administracyjnej przedstawiciel Zarządu Dróg Powiatowych wyraził zgodę na wycinkę drzew, a w związku z tym organ I instancji bez potrzeby czynił w tym zakresie dalsze ustalenia. Skarżący podniósł, że przedstawiona przez Zarząd Dróg mapa nie może stanowić dowodu na to gdzie rosną drzewa i kto jest ich właścicielem. W jego ocenie Kolegium mylnie przyjęło, że miarodajnym dla określenia stanu prawnego nieruchomości jest mapa, która została nie wiadomo kiedy i do jakich celów sporządzona. W tej sytuacji organ I instancji powinien zawiesić postępowanie i z uwagi na spór co do przebiegu granicy - wyznaczyć stronom termin na złożenie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, co spowodowało konieczność jej uwzględnienia. Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA jest decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew. Według SKO, Burmistrz zasadnie umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenie organu pierwszej instancji o tym, że skarżący nie jest właścicielem działek, na których rosną drzewa. Organy obu instancji rozpoznając złożony przez T. H. wniosek o wydanie zezwolenia dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 76 § 1 i 3, 77 K.p.a., opierając swe ustalenia co do istotnych dla sprawy faktów na kserokopii odpisu z dokumentu urzędowego. Jednocześnie umorzono postępowanie administracyjne, pomimo nie wyjaśnienia czy skarżący jest posiadaczem nieruchomości, na której rosną drzewa. Należy przypomnieć, iż strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego wyraźnie kwestionowała wiarygodność mapy przedstawionej podczas rozprawy administracyjnej. W odwołaniu podniesiono w szczególności, że nie wiadomo kto i w jaki sposób zaznaczył na tej mapie drzewa do wycięcia i dlatego nie można według T. H. uznać owej mapy za dowód urzędowy. Ten argument został zauważony przez stronę także na etapie postępowania przed WSA. Pojęcie dowodu urzędowego zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w treści art. 76 § 1 k.p.a. Otóż w myśl tego przepisu dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Do kategorii dokumentów urzędowych należą niewątpliwie mapy przyjęte do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zasób, o którym mowa służy m.in. ochronie przyrody o czym stanowi art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. może być kserokopia dokumentu urzędowego, a więc dokumentu pierwotnego, pod warunkiem jej uwierzytelnienia. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, iż niepoświadczone urzędowo kserokopie dokumentów nie mogą stanowić dowodu na to, co jest w nich zapisane (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 1999 r. o sygn. akt III SA 7375/98, LEX nr 40052). Wynika to z możliwości dokonania przy czynności odwzorowania dokumentu pierwotnego jego fałszerstwa (patrz. szerz. C. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tom I, Lex 2010. ). W niniejszej sprawie SKO jak i organ pierwszej instancji pomimo postawienia wyraźnych zarzuty przez Stronę odwołującą się w zakresie wiarygodności lokalizacji drzew na podstawie kserokopii z mapy, przyjęły za w pełni udowodnione, to co wynika z treści kserokopii mapy nie poświadczonej za zgodność z oryginałem, a więc położenie drzew, które obejmował wniosek o wydanie zezwolenia na wycięcie. W zaskarżonej do WSA decyzji SKO uznało, iż usytuowanie drzew poza granicą działek skarżącego o nr 509 i 510 obrazuje znajdująca się w aktach sprawy mapa zasadnicza sporządzona w skali 1: 1000 wydana przez Starostę 26 lutego 2014 r., na której drzewa zostały oznaczone odpowiednim symbolem przyjętym przy sporządzaniu mapy zasadniczej drzew liściastych, których położenie zostało pomierzone. Kolegium dokonując tych ustaleń pominęło więc, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie kserokopia z kserokopii mapy, a nie zaś oryginał mapy. Popełniono błąd w ustaleniach faktycznych kategorycznie uznając, że kserokopia kserokopii dokumentu pierwotnego jest mapą wydaną z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Analogiczny błąd pojawił się w działaniach wyjaśniających Burmistrza Gminy. Organ ten za udowodnione uznał, że drzewa położone są w pasie drogowym drogi publicznej co nie przesądzało o tym, że skarżący nie jest właścicielem tych drzew. Granice pasa drogowego nie są bowiem granicami nieruchomości. Należy więc zgodzić się ze skarżącym, że organy opierając się na tego rodzaju dowodach, nie wykazały że właścicielem nieruchomości na której rosną drzewa jest Powiat. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie przekonano dlaczego znajdujące się w aktach sprawy kserokopie map niepoświadczone za zgodność z oryginałem posiadają zwiększoną moc dowodową wobec twierdzeń strony odwołującej się na temat lokalizacji przedmiotowych drzew. W niniejszej sprawie kwestia własności nieruchomości ma znaczenie fundamentalne z uwagi na treść art. 83 ust 1 i 2a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), a także zalecenia wynikające z treści decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. o sygn. [...]. W powołanej decyzji SKO zauważyło trafnie, że organ orzekający nie ustalił w sposób niebudzący wątpliwości, kto jest właścicielem gruntu, na którym rosną wnioskowane do usunięcia drzewa. Kwestia ta pozostaje w dalszym ciągu sporna, skoro lokalizację drzew i przebieg granic nieruchomości skarżącego oraz nieruchomości należących do Powiatu, organ ustalał na podstawie kserokopii map. Kolejnym zagadnieniem wymagającym dokładnego ustalenia jest to czy T. H. jest posiadaczem nieruchomości, na której znajdują się drzewa. Ta okoliczność nie została przez organy obu instancji w ogóle zbadana, pomimo że wnioskujący o wydanie zezwolenia składał w toku postępowania oświadczenia o tym, że nie tylko jest właścicielem ale także że gospodaruje tymi drzewami, co może świadczyć, iż jest posiadaczem nieruchomość, na której rosną. Na tą okoliczność T. H. zwrócił uwagę w odwołaniu kierowanym względem decyzji Organu pierwszej instancji. Otóż w świetle art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, posiadacz nieruchomości może zwrócić się do organu wykonawczego gminy o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości, której jest posiadaczem za zgodą właściciela nieruchomości. Okoliczność niewyrażenia przez właściciela nieruchomości zgody, nie świadczy w tym przypadku o bezprzedmiotowości postępowania o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew. Sąd za nietrafne uznaje stanowisko SKO w wyrażone ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], co do tej kwestii. Otóż niewyrażenie zgody na wycięcie drzewa przez właściciela nieruchomości, może decydować o niewystąpieniu jednego z warunków ustawowych umożliwiających wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Z tych przyczyn zarówno organ pierwszej instancji jak również SKO naruszyło także art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, umarzając postępowanie z wniosku T. H. Ponownie rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia organy obowiązane będą ustalić w niniejszym postępowaniu status strony skarżącej w kontekście regulacji art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a więc przede wszystkim to czy T. H. jest właścicielem nieruchomości na której rosną drzewa objęte wnioskiem o zezwolenie, a jeżeli okaże się, że nie jest jej właścicielem, to czy jest jej posiadaczem. W tym celu należało będzie przeprowadzić dowód z dokumentu urzędowego w postaci mapy pochodzącej z Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, na której uwidocznione będą drzewa i nieruchomości skarżącego i Powiatu [...], bądź też posłużyć się opinią biegłego. Należy też dodać, iż dysponowanie przez wnioskodawcę wyłącznie statusem posiadacza nieruchomości, na której znajdują się drzewa nie będzie świadczyć o tym, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Z przedstawionych wyżej względów orzeczono o uchyleniu decyzji SKO oraz decyzji Burmistrza Gminy, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.