II SA/Rz 992/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. C., E. C., G. C., J. C. i M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi E.C., G.C., K.C., M.C. i J.C. jest decyzja[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania w mocy nakazu rozbiórki budynku gospodarczego wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej PINB, nakazał E.C., G.C., K.C., M.C. i J.C. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji murowano-drewnianej, zlokalizowanego na działce nr 5931 w Z., wskazując jednocześnie, że o wykonaniu obowiązku należy pisemnie powiadomić PINB. Uprzednio wydane przez PINB w przedmiotowej sprawie decyzje z dnia [...] lipca 2014 r. i z dnia [...] listopada 2015 r. zostały decyzjami WINB z dnia [...] listopada 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylone. Organ ustalił, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w przedziale czasowym 1980-1982 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budynek został zlokalizowany na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania terenu obowiązującym w dacie jego budowy był przeznaczony pod zabudowę ani nie był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju. Brak możliwości doprowadzenia budynku gospodarczego do zgodności z decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] ustalającą dla K.C. warunki zabudowy dla przedsięwzięcia pn. Budowa budynku gospodarczego na działce nr 5931 w miejscowości Z. (tj.: skrócenia budynku o 20 cm) skutkował koniecznością wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm., dalej "P.b. z 1974 r.") Odwołanie od w/w decyzji PINB wniosła E.C., G.C., K.C., M.C. i J.C. zarzucając: - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie, że odległość najbliższego narożnika budynku od granicy działki nr 5958/1 jest mniejsza niż 1 m oraz że nie jest możliwe skrócenie budynku o 20 cm, - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcie przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie zebranie przez organ materiału dowodowego, brak wszechstronnej i logicznej oceny materiału dowodowego, lakoniczne uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji, która narazi strony na znaczną szkodę majątkową, a także art. 85 k.p.a. poprzez niedokonanie przez organ oględzin obiektu i oparcie się przez organ na niezweryfikowanych w toku postępowania i w ocenie strony nierzetelnych dokumentach, - naruszenie prawa materialnego tj. art. 40 P.b. z 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a także art. 37 tej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki wydania decyzji rozbiórkowej. Po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zmianami) w związku z art. 103 ust. 2. P.b. z 1974 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie nakazał E.C., G.C., K.C. M.C. J.C. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji murowano - drewnianej zlokalizowanego na działce nr ewid. 5931 w Z. W ocenie organu odwoławczego nakaz rozbiórki był zasadny lecz sentencja decyzji wymagała zreformowania w zakresie nieprawidłowo umieszczenia w niej obowiązku, zgłoszenia do organu I instancji faktu dokonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ podzielił ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji. Budynek został wybudowany w latach 1980 -1982 r. I w świetle art. 28 P.b. z 1974 r. na jego budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Konsekwencją wybudowania w/w obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. jest, zgodnie z normą odsyłającą zawartą w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. ustalenie, czy zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy, których wykluczenie daje możliwość kontynuowania postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 40 i art. 42 tej ustawy. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu możliwa jest wyłącznie po wykluczeniu, że samowolnie zrealizowany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy), jak i po wykluczeniu, że obiekt ten powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy). W przeciwnym razie - jeżeli zachodzi chociażby jedna z tych przesłanek, legalizacja obiektu nie jest możliwa i organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do wydania nakazu rozbiórki. Konkretne okoliczności czy ustalenia dotyczące przesłanki określonej w pkt 1 w/w przepisów, czyli przeznaczenie terenu na dany rodzaj zabudowy lub na inne cele, musi wynikać z dokumentów i ustaleń właściwego w tej kwestii organu zawartych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego, a w razie braku takiego planu - w decyzji o warunkach zabudowy. Z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] obowiązującego w latach 1981-1994 r. (zatwierdzonego Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...]. nr [...] z dnia 6 lutego 1981 r. I ogłoszonego w Dz. U. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] poz. [...] z dnia [...] lutego 1981 r.) działka nr 5931 położona jest w granicy przestrzennego rozwoju osadnictwa dla obszarów rozwojowych w Z. Z ww. aktu nie wynika wprost zakaz zabudowy terenu obejmującego przedmiotową działkę ani to, że teren ten przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. W toku postępowania została przedłożona decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy na przedsięwzięcie pn. "budowa budynku gospodarczego na działce nr 5931 w miejscowości Z.", wydana na wniosek J.C., która precyzuje usytuowanie budynku i jego parametry. Warunki zabudowy ustalone w tej decyzji przewidują m.in.: powierzchnię zabudowy od 28,0 do 32 m2 , szerokość elewacji frontowej (płdn. -wsch.) od 6,50 do 7,50 m, linię zabudowy w odległości min. 1,0 m od drogi gminnej (tj. drogi wewnętrznej we władaniu Gminy) na dz. nr 5958/1. Przedmiotowy budynek przekracza ustaloną linię zabudowy, albowiem odległość najbliższego narożnika budynku od granicy działki nr 5958/1 wynosi 0,80 m, co wynika z pisma Kierownika Referatu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] października 2015 r. znak: [...]. Materiał dowodowy jest kompletny i brak jest podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego dot. ustalenia odległości budynku od drogi. Przedmiotowy budynek to obiekt o konstrukcji murowano-drewnianej. Pomiędzy częścią murowaną a drewnianą, do poziomu stropu, jest wspólna ściana murowana (z pustaków żwirowo-betonowych), powyżej jest przestrzeń niezabudowana. W celu doprowadzenia budynku do zgodności z w/w decyzją o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy należałoby rozebrać część budynku tj. całą ścianę północną-wschodnią i część ściany: pół- zach i poł-wsch ewentualnie całą część drewnianą, następnie od strony północno-wschodniej wybudować nową ścianę albo nadbudować ścianę w części strychowej (w przypadku wersji z rozbiórką całej części drewnianej). Wykonanie powyższego zakresu robót będzie skutkować przebudową budynku gospodarczego i rozbiórką części obiektu, co nie mieści się w kategorii zmian i przeróbek, możliwych do nałożenia w oparciu o art. 40 P.b. z 1974 r. Słusznie też stwierdził organ I instancji, że wydanie nakazu rozbiórki całej części drewnianej budynku prowadzić będzie do niezgodności z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy w zakresie powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Powierzchnia zabudowy będzie niniejsza niż wymagana min. 28 m do 32 m, a szerokość elewacji frontowej będzie mniejsza od wymaganej 6,50 m do 7,50 m. W sytuacji braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym wzniesiony jest obiekt, zgodność z porządkiem planistycznym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. powinna być wykazana decyzją o warunkach zabudowy. Zważywszy na określone w decyzji warunki usytuowania legalizacja przedmiotowego, nie jest możliwa. Przytoczone wyżej okoliczności jednoznacznie wskazują na oczywistą niezgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy, a więc na brak zgodności z porządkiem planistycznym, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Stwierdzonej niezgodności nie da się usunąć w trybie art. 40 tej ustawy. Nakaz rozbiórki budynku gospodarczego, w oparciu o art. 37 ust. pkt 1 tej ustawy jest zatem zasadny i nie wymaga szerszego uzasadnienia. Do wydania nakazu rozbiórki obiektu w oparciu o ww. regulację wystarczającym jest wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w pkt 1 lub pkt 2 w/w przepisów. W związku z tym samo wystąpienie przesłanki określonej w pkt 1 przesądza o konieczności wydania nakazu rozbiórki obiektu, bez potrzeby badania okoliczności z art. 37 ust. 1 pkt 2. Argumenty dot. złożenia nowego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie mają wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy albowiem organ rozstrzyga sprawę W oparciu ustalony stan faktyczny i obowiązujący stan prawny w czasie wydawania decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E.C., G.C., K.C., M.C. i J.C. zarzucili : I. Błąd w ustaleniach faktycznych, a to w szczególności: 1. polegający na tym, że budynek gospodarczy murowano - drewniany zlokalizowany na działce nr 5931 w Z. nie spełnia wymagań warunków zabudowy jak i związanych dalszych przepisów, 2. polegający na tym, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z interesem mlecznym i słusznym interesem strony. II. Naruszenie przepisów postępowania, a to w szczególności: 1. art. 138 k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie jej w sposób tożsamy jak w zaskarżonej decyzji, 2. art. 155 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, 3. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę prawdy obiektywnej, poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wydający zaskarżoną decyzję, jak również decyzję ją poprzedzającą wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i zbadania całokształtu okoliczności, a oparcie podstaw decyzji w oderwaniu od zasad wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania – w szczególności w zakresie zbadania wpływu zaskarżonych decyzji na prawo własności osób trzecich, 4. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy wydające decyzję obowiązku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budząc jakichkolwiek wątpliwości, a w szczególności w zakresie jaki wpływ ma zaskarżona decyzja na prawo własności nieruchomości. III. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to w szczególności: 1. art. 40 P.b. z 1974 r. poprzez jego niezastosowanie 2. art. 37 P.b. z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego. Wobec powyższego skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji poprzez udzielenie legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny rozpoznając skargę bada zgodność rozstrzygnięcia z przepisami obowiązującego prawa. Sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas gdy dopatrzy się naruszenia prawa materialnego, lub przepisów postępowania administracyjnego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Ustalenia sanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Na działce nr 5931 w Z. został wybudowany w latach 80 – 90 budynek gospodarczy, murowano – drewniany, bez pozwolenia na budowę. Wymiary tego budynku gospodarczego to 7,05 m x 4,20 m. Bezspornym jest, że na budowę takiego budynku gospodarczego zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na podstawie art. 103 ust. 2 nowego prawa budowlanego, w przypadku gdy zachodzi okoliczność, iż spełnione są przesłanki do nakazania rozbiórki zastosowanie mają przepisu prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r., nr 38, poz. 229) obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce (...) gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod rozbudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje (...) niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Sędziszów Małopolski obowiązującym w latach 1981 – 1994, działka nr 5931 położona jest w granicy przestrzennego rozwoju osadnictwa dla obszarów rozwojowych w Z. Zatem działka, na której wybudowany jest budynek gospodarczy zgodnie z planem przeznaczona była pod zabudowę. Przedmiotowy budynek nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Wobec tego zgodnie z art. 40 starego prawa budowlanego "w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia a nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 właściwy organ wyda decyzję nakazującą dokonania zmian niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem". Zgodnie z tezą uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". W przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego. Wprawdzie decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie została uchylona ze względu na fakt, że nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu, lecz w uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestorzy wykonali ekspertyzę w ramach nałożonego na nich obowiązku i uznano, że obowiązek ten został wykonany a budynek gospodarczy jest zdatny do użytkowania. Zauważyć również należy, że przedmiotowe postępowanie toczy się od 30 listopada 2011 r. W tym czasie nakładano na inwestorów różne obowiązki, mające na celu legalizację budynku gospodarczego. Obowiązki były zawsze wykonywane przez inwestorów, ich wykonanie związane było z ponoszeniem kosztów. Zgodnie z uchwałą 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przy stosowaniu art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji. Lecz w przedstawionej w badanej sprawie sytuacji nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi pozostaje orzeczony nakaz rozbiórki budynku gospodarczego. Również nie do pogodzenia pozostaje rozstrzygnięcie organu z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą ochrony własności i zasadą proporcjonalności. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały przez wiele lat żadnych działań zmierzających do legalizacji. Oceniając sytuację należy uwzględnić wszystkie okoliczności. Następnie, gdy w 2011 roku wszczęto postępowanie nakładano na inwestorów kolejne obowiązki, łącznie z obowiązkiem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja objęta skargą w swym uzasadnieniu powołuje okoliczność, iż uzyskana decyzja o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego przewiduje odległość najbardziej zbliżonego punktu tego budynku do drogi 1 m, natomiast ostatnio wydana decyzja o warunkach zabudowy przewiduje tą samą odległość 70 cm. To wszystko wskazuje, że naruszone zostały zasady ogólne zaufania obywatela do państwa w sytuacji, gdy nie zostały naruszone zasady z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974 r. warunkujące bezwzględne nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego. Z tych względów, o ile naruszone zostały przepisu prawa materialnego i procesowego Sąd uwzględnił skargę. O kosztach nie orzekano z powodu braku wniosku.