II SA/Rz 992/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Joanna Zdrzałka, Sędzia NSA Małgorzata Wolska, Sędzia WSA Magdalena Józefczyk /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skarg Ł.S. i B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Ł.S. i B.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylające w całości własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] wydane w przedmiocie oddalenia skarg na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 22 maja 2015 r. LS i BS (dalej: "skarżący") zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z pismem zatytułowanym jako "skargą na odmowę (bezczynność) Prezydenta Miasta [...] podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Uzasadniają zgłoszone żądanie podali, że w dniu 4 września 2013 r. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o wyegzekwowanie wykonania decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], o ustaleniu zagospodarowania gruntów rolnych po eksploatacji żwiru i piasku oraz o zobowiązaniu do wykonania prac rekultywacyjnych. Uznając powyższe pismo za zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...], postanowieniem z dnia 9 grudnia 2015 r. nr SKO.418/7/2015, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało je za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia Prezydentowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. skarżący podnieśli, że ich skarga z dnia 25 maja 2015 r. nie była zażaleniem na bezczynność organu, złożoną w trybie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", ale skargą na bezczynność organu, złożoną na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.) – dalej: "u.p.e.a.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], oddaliło skargę LS i BS na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ podniósł, że w piśmie z dnia 13 marca 2015 r. Prezydent wezwał P S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej decyzji z dnia 21 kwietnia 1977 r. Kolegium podało, że organ I instancji w toku postępowania egzekucyjnego przeprowadził oględziny nieruchomości, oraz każdorazowo odpowiadał na pisma skarżących. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r. II SA/Rz 1364/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargi LS i BS na postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Zdaniem Sądu, skarżący przed wniesieniem skargi nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenie, gdyż nie zwrócili się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium uwzględniło wniosek skarżących i postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], przywróciło skarżącym termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., wydanym po rozpatrzeniu wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 września 2018 r. II SA/Rz 584/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. i z dnia [...] grudnia 2017 r., odpowiednio o przywróceniu terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wydanego w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Zdaniem Sądu, organ nie wyjaśnił, w jakie dacie skarżący powzięli wiedzę o przyczynie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie ustalił spełnienia przesłanek z art. 58 § 2 K.p.a. Niezależnie od wyżej prowadzonego postępowania BS i LS w dniu 22 lipca 2016 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kolejną skargę na bezczynność wierzyciela - Prezydenta Miasta [...] w sprawie podjęcia czynności zamierających do zastosowania środków egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a., oddaliło skargę na bezczynność wierzyciela. Po rozpatrzeniu złożonego przez skarżących wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., utrzymało w mocy ww. postanowienie z dnia 15 marca 2017 r. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. II SA/Rz 670/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił opisane wyżej postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. i z dnia [...] maja 2017 r., gdyż organ nie dokonał wyczerpujących ustaleń oraz ocen w takim zakresie, aby prawidłowo stwierdzić, że wierzyciel administracyjny będący jednocześnie organem egzekucyjnym dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 6 § 1a u.p.e.a. Nie ustalono charakteru, aktualności oraz zakresów przedmiotowego i podmiotowego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. Zdaniem WSA, czynności podjęte przez Prezydenta Miasta jako wierzyciela administracyjnego, polegające na skierowaniu upomnienia egzekucyjnego do Spółki były przedwczesne, skoro organ ten nie miał pewności, czy powyższa spółka jest następcą prawnym zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oddaliło skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Organ podał, że postanowienie podjęto po rozpatrzeniu skargi z dnia 22 lipca 2016 r. oraz wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 października 2017 r. II SA/Rz 670/17. Upomnieniem z dnia 13 marca 2015 r. Prezydent Miasta [...] wezwał Spółkę do wykonania ciążącego na niej obowiązku, a po przedstawieniu wyjaśnień zobowiązanej, organ przeprowadził oględziny nieruchomości. Zdaniem Kolegium, w piśmie z dnia 7 mara 2018 r. organ zasadnie wskazał na brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126, art. 127 § 2 i 3 oraz art. 144 K.p.a. w zw. z art. 6 § 1a u.p.e.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło własne postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Organ wskazał, że stosownie do art. 61 § 3 K.p.a., dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej stanowi dzień wszczęcia postępowania w sprawie wszczętej na wniosek strony. Skoro skarżący w dniu 25 maja 2015 r. skutecznie zainicjowali postępowanie w sprawie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], to brak było i jest podstaw prawnych do prowadzenia odrębnego postępowania w tym przedmiocie, zainicjowanego skargą z dnia 22 lipca 2016 r. W sprawie doszło do nieuprawnionego powtórnego prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego tej samej sprawy o tym samym przedmiocie postępowania i z udziałem tych samych stron. Okoliczność ta obligowała do uchylenia postanowienia z dnia 22 maja 2018 r., gdyż prowadzenie kolejnego postępowania w tej samej sprawie administracyjnej rodziłoby nieważność wydanych rozstrzygnięć. Z uwagi na specyfikę sprawy oraz rodzaj zaskarżonego w kontroli instancyjnej aktu, odpowiednie zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegało jedynie na uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LS i BS wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126, art. 127 § 2 i 3 oraz art. 144 K.p.a. Ponadto organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędnym uznaniem, że w dniu wydania zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym pozostawało inne ostateczne rozstrzygnięcie wydane w przedmiocie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia w granicach wyżej zakreślonych Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wywiedziono to w skardze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo ustaliło, że toczą się dwa równoległe postępowania ze skarg LS i BS na bezczynność w sprawie podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący pierwszą skargą wnieśli w dniu 22 maja 2015 r., a kolejną ci sami skarżący w tym samym przedmiocie i do tego samego organu w dniu 22 lipca 2016 r. Nie istnieją zatem wątpliwości, co do istnienia tożsamości sprawy. Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na tę kwestię, stwierdzając, że nie jest możliwym prowadzenie równolegle dwóch identycznych postępowań administracyjnych. W postępowaniu administracyjnym, wszczętym skargą z dnia 22 maja 2015 r. prawidłowo Kolegium ustaliło, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oddalające skargę skarżących. Natomiast na skutek wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 584/18, którym uchylono postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2018 r. nr SKO o przywróceniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz postanowienie z dnia 28 grudnia 2017 r. o utrzymaniu własnego postanowienia z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Na skutek kasacyjnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia [...] września 2018 r. nadal w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie SKO z dnia [...] lipca 2016r. Natomiast postępowanie wszczęte kolejnym wnioskiem skarżących z dnia 22 lipca 2016 r. winno było zakończyć się postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a K.p.a., co jednak nie nastąpiło. Kolegium wydało postanowienie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o oddaleniu skargi na bezczynność podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środka egzekucyjnego, następnie utrzymane w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 670/10 tut. Sąd uchylił ww. postanowienia, gdyż Kolegium nie wyjaśniło charakteru, aktualności oraz zakresów przedmiotowego i podmiotowego obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977r. Mając na względzie przedstawione okoliczności prawne sprawy i akty administracyjne wydane w obydwu postępowaniach, zaistniały przesłanki do orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w postanowieniu z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], ale w pełnym jego brzmieniu. Skoro postępowanie ze skargi z dnia 22 lipca nie powinno się toczyć, gdyż jest kolejnym rozstrzygnięciem w tej samej sprawie to Kolegium uchylając postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2019 r. winno jednocześnie umorzyć to postępowanie jako bezprzedmiotowe, aby wykluczyć prowadzenie postępowania ze skargi z dnia 22 lipca 2016 r., a utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia doprowadziłoby do nieważności wydanych postanowień w postępowaniu ze skargi z dnia 22 lipca 2016 r. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia ostateczne, wydane w tej samej sprawie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. tego typu sytuacja stanowi o przesłance nieważności drugiej (w kolejności) z wydanych decyzji. Jednakże, w razie gdyby ta druga z decyzji nie była jeszcze ostateczna, to organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję i umorzy postępowanie przed organem I instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem dotyczyć wyłącznie decyzji "ostatecznych", tj. decyzji, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (wyrok WSA w Krakowie z 1.08.2018 r. sygn. akt III SA/Kr 402/18 dostępny na str. cbosa). Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu poprzez samo uchylenie tylko postanowienia nie przekreślało jednoznacznie możliwości dalszego procedowania. Takie rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia byłoby zasadne w przypadku uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania, gdyż wtedy organ ma obowiązek prowadzić postępowanie główne wobec braku przesłanek do zawieszenia postępowania. Tylko ta okoliczność stała się powodem uwzględnienia skargi gdyż inne zarzuty skargi wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy były niezasadne. Przepis art. 138 w myśl art. 144 k.p.a. winien być stosowany "odpowiednio". "Odpowiednie" stosowanie oznacza dopasowanie treści tego przepisu do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia. W sprawie, gdzie postanowienie organu I instancji orzekało o zawieszeniu postępowania z urzędu, stwierdzenie, że nie zaistniała przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uprawniała organ odwoławczy jedynie do jego uchylenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 12.12.2012 r. sygn. akt II SA/Rz 838/12 - dostępny na str. cbosa). Natomiast zastosowana forma postanowienia wynika z treści art. 17 § 1 u.p.e.a. Nie mają też racji skarżący twierdząc, że w sprawie nie ma ostatecznego rozstrzygnięcia. Każda decyzja, czy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest ostateczne. Dlatego od takiego rozstrzygnięcia przysługuje wniosek o ponowne rozstrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. Na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (odpowiednio postanowienia), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję (w tym przypadku postanowienie) o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Wyżej naprowadzone okoliczności skutkowały uchyleniem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia Kolegium na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd in fine umorzył też postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Skargę Sąd rozpoznał w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.