II SA/Rz 993/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. oddala skargę; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wynagrodzenie na rzecz adwokata D. M. - Kancelaria Adwokacka, ul. [...] w kwocie 309,80 zł /słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy oraz uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Przedmiotem skargi A. B. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako WINGiK) z dnia [...] października 2009 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi Ż. dotyczących przebiegu granicy i powierzchni działek nr 76/1, 69, 80/6 oraz odmowie wprowadzenia zmian dotyczących wykazania na rzecz A. B. jako właścicielki działek nr 9/2 i 41 położonych we wsi Ż. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis "art. 138 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, określanej dalej w skrócie jako Upgik). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 23 lutego 2008 r. A. B. zwróciła się do Starosty Ł. o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ż. zmiany powierzchni m.in. działek nr 76/1, 69, 80/6. W obszernym podaniu strona kwestionowała szereg działań geodetów, domagała się także zmian w operacie dotyczących działek nr 9/2 i 41, które są wykazane we władaniu Gminy Ż. Starosta Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi Ż. dotyczącej zmiany powierzchni działek ewidencyjnych nr 75, 76/1, 74/1, 74/2, 69, 70, 72/1, 72/2, 80/6 oraz stwierdzenia, że działki nr 9/2 i 41 wpisane w ewidencji gruntów jako grunt posiadany przez Urząd Gminy w Ż. są własnością A. B.. WINGiK decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja ta stałą się ostateczna. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów proceduralnych w aspekcie zapewnienia praw stronom postępowania. Po ponownym rozpoznaniu tej sprawy Starosta Ł. decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów wsi Ż. polegającej na zmianie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 76/1, 69, 80/6 oraz stwierdzenia, że działki nr 9/2 i 41 stanowią własność A. B. WINGiK decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] uchylił również i tę decyzję Starosty i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przepisów proceduralnych w aspekcie zapewnienia praw stronom postępowania. Starosta Ł. odrębną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ż. zmiany powierzchni działek nr 75, 74/1, 74/2, 70, 72/1, 72/2, wywodząc iż w tym zakresie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie SA/Rz 1618/96, którym to wyrokiem oddalono skargę A. B. w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. WINGiK decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Z danych Sądu wynika, że skargę A. B. na decyzję organu II instancji oddalono wyrokiem tut. Sądu z 1 grudnia 2009 r. II SA/Rz 405/09. Rozpatrując po raz kolejny niniejszą sprawę Starosta . decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., opisaną na wstępie w pkt I odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wsi Ż. dotyczących przebiegu granicy i powierzchni działek nr 76/1, 69, 80/6, zaś w pkt II odmówił wprowadzenia zmian dotyczących wpisania na rzecz A. B. działek nr 9/2 i 41 położonych we wsi Ż. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1, ust. 2 i art. 22 Ugik, a także na rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z 2001 r., zwane dalej "rozporządzeniem z 2001"). W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał stan prawny działek nr 76/1, 69, 80/6 oraz 9/2 i 41 wynikający z ewidencji gruntów, a także przedstawił analizę stanu wieczysto-księgowego tych działek. Starosta w szczególności wskazał, że postanowieniem z dnia 22 grudnia 1975 r., sygn. akt [...] Ns [...] Sąd Rejonowy w Ł. zniósł współwłasność działki nr 76 poprzez jej podział na działki nr 76/1 i 76/2. W wyniku podziału A. Kr. przyznano działkę nr 76/1, zaś właścicielem działki nr 76/2 stał się B. P. Następnie A. B. nabyła własność 1/2 części działki nr 76/1, natomiast pozostałą 1/2 część tej działki posiadał B. P. Organ ustalił, że w stosunku do działki nr 80/6 Sąd Rejonowy w Ł. postanowieniem z dnia 13 kwietnia 1989 r., sygn. akt [...] stwierdził, że A. K. stała się właścicielem działki nr 80/6. Natomiast na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. akt I NS [...] A. B. nabyła własność działki nr 80/6. Starosta odnosząc się do działki nr 41 wskazał, że od założenia ewidencji gruntów działka ta była wpisana na rzecz Spółki Wodnej - Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ż., natomiast działka nr 9 na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w Ż. -drogi gromadzkie. Natomiast działki nr 9/2 i 41 wykazane są w operacie ewidencyjnym na rzecz Gminy Ż. jako władającego. Organ wskazał, że działki te nie były objęte postępowaniem uwłaszczeniowym. Podniósł, że na podstawie analizy stanu wieczysto-księgowego wynika, że A. B. nie jest właścicielem hipotecznym w/w działek i nie przedłożyła żadnego dokumentu stwierdzającego własność działek nr 41 i 9/2. Konkludując Starosta wskazał, że z mocy art. 20 Upgik ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Z takiego statusu ewidencji wynika, że zapisy w niej zawarte mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności, jak również o przedmiocie własności. Dodatkowo naprowadził, że prawo własności i wszelkie żądania związane z ustaleniem tego prawa, takie jak ustalenie zasięgu własności, czy rozstrzygnięcie sporów granicznych między właścicielami sąsiadujących nieruchomości można dochodzić na drodze przed sądem powszechnym, zaś zmiany w ewidencji gruntów będą mogły być dokonane dopiero po rozstrzygnięciu przez ten sąd. Odnosząc się do żądań A. B. wskazał, że brak podstaw do dokonania żądanych przez nią zmian. Odwołanie od tej decyzji złożyła A. B. wnosząc o jej uchylenie i zmianę, a także wprowadzenie zmiany powierzchni działek lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazała, że decyzja Starosty jest niewłaściwa i krzywdząca dla niej, gdyż "stale zamyka jej drogę do załatwienia jej prawnych własności". Zarzuciła organowi I instancji nie odniesienie się do jej pisma z dnia 9 czerwca 2009 r. o rozgraniczenie z urzędu działek nr 41, 9/2, 9/3. Nadto zarzuciła, ze biegły geodeta w sposób niewłaściwy dokonał podziału działki 76. W jej ocenie także mapa uzupełniająca odnośnie działki nr 80/6 została sporządzona błędnie. Zarzuciła, że w wyniku nierzetelności geodety gminnego działki nr 9 i 41 w 1969 r. zostały wykazane na rzecz Gromadzkiej Rady Narodowej w Ż. W końcowej części odwołania A. B. wskazała, że doszło do rażącego naruszenia jej prawa własności, wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. WINGiK uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiada prawu i decyzją z dnia [...] października 2009 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w tej sprawie A. B. kwestionuje wykazaną w operacie ewidencji gruntów i budynków powierzchnię działek nr 69, 76/1 i 80/6 oraz żąda wykazania na jej rzecz działek nr 9/2 i 41. Analogicznie jak organ I instancji przedstawił stan prawny i rozstrzygnięcia wydane przez sąd powszechny odnośnie przedmiotowych działek. W końcowej części uzasadnienia odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że organ I instancji nie odniósł się do wniosku odwołującej się z dnia 9 czerwca 2009 r. o rozgraniczeniu z urzędu działek nr 9/2, 9/3 i 41 oraz ich podziału i wydzielenia części tych działek na jej rzecz, podał, że rozgraniczenia podziału dokonują wójtowie gmin na wniosek ich właścicieli. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę ostatnią decyzję złożyła A. B. wnosząc o jej uchylenie, a także "zmianę poprzez wprowadzenie przebiegu granicy i powierzchni działek", ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwym organom. Zarzuciła decyzji objętej skargą naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Powtórzyła jak w odwołaniu, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca i zamyka jej drogę do załatwienia jej praw własności. Podobnie jak w odwołaniu zarzuciła organowi odwoławczemu nie odniesienie się do jej zarzutów prawnych i faktycznych zawartych w jej wniosku i pismach do Starosty. Wyraziła swoje niezadowolenie z wydanych w sprawie decyzji, a w szczególności z decyzji objętej skargą. Jednocześnie ze skargą A. B. zwróciła się o przywrócenie terminu do jej wniesienia. WINGiK odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżącej WSA w Rzeszowie przyznał prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów oraz ustanowienia adwokata z urzędu. Odrębnym postanowieniem przywrócono skarżącej termin do wniesienia skargi. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej podtrzymała zarzuty i wywody skargi, dodatkowo poinformowała iż skarżąca w styczniu 2010 r. zwróciła się do Sądu Rejonowego w Ł. o uregulowanie w trybie ustawy uwłaszczeniowej stanu prawnego działek nr 9/2 i 41 położonych w Ż. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz.1270, zwana dalej Ppsa), zaś podstawowym kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu, z prawem. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa). Sąd stwierdza ponadto nieważność decyzji lub jej niezgodność z prawem, jeżeli zachodzą odpowiednie przesłanki, przewidziane w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Już to stwierdzenie dyskwalifikuje z przyczyn formalnych wniosek skarżącej, zgłoszony alternatywnie, aby to sąd administracyjny zastępował organy administracyjne i dokonywał merytorycznej zmiany decyzji. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli podlega decyzja WINGiK utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ł. odmawiającego dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. W myśl art. 20 ust. 1 Upgik "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej". Zgodnie z art. 22 Upgik "Ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie" (ust. 1), "Osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów" (ust. 2), zaś "Na żądanie starosty osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, zgłaszające zmiany są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków" (ust. 3). Szczegółowe zasady wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków normuje rozporządzenie z 2001. W myśl jego § 47 "Aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych" (ust.1), natomiast "W przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy" (ust. 3). Regulacje te stanowią zatem łącznie, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian (podkreślenie Sądu) do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Ewidencja zawiera bowiem informacje dotyczące gruntów i budynków, ale także osób właścicieli tych nieruchomości. Organy ewidencyjne rejestrują więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, jakie mogłyby w świetle powyższych przepisów, stanowić podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów. Z jej wniosku, pism procesowych, skargi, wynika natomiast że kwestionuje stan danych ewidencyjnych w operacie, pośrednio kwestionuje także wydane w przeszłości orzeczenia sądów powszechnych i organów administracyjnych, skoro neguje prawidłowość czynności geodezyjnych podejmowanych przy okazji toczących się wówczas postępowań. Fakt, że skarżąca już po wniesieniu skargi występuje do sądu powszechnego o uregulowanie stanu prawnego działek 9/2 i 41 tak, aby uznano, iż to ona jest ich właścicielką, dowodzi prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Ewentualne korzystne dla skarżącej orzeczenie Sądu będzie mogło stanowić podstawę do dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Żądane przez skarżącą zmiany operatu w zakresie przebiegu granic i powierzchni działek nr 69, 76/1 i 80/6 trafnie zostały zakwalifikowane przez orzekające w sprawie organy jako niedopuszczalne merytorycznie, skoro wiązałyby się z koniecznością przeprowadzenia rozgraniczenia, nadto nie odpowiadałby stanowi hipotecznemu ujawnionemu w księgach wieczystych. W tym aspekcie skarżąca została poinformowana przez organ odwoławczy o właściwym trybie i organie, przed którym takie postępowanie może się toczyć. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Zarzut ten postawiony w skardze nie został zresztą bliżej rozwinięty. Z tych przyczyn skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa. Jednocześnie Sąd zasądził na rzecz adwokata z urzędu należne po myśli art. 250 Ppsa wynagrodzenie.