II SA/Rz 994/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi B. N. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w części określonej w punkcie II i IV tej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w punkcie I-szym wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących B.N. i J. K. solidarnie kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania B. N. i J. K. wspólników s.c. "ABO" utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003r. nr [...], zezwalającą B. N. i J. K. na zajęcie pasa drogowego ul. Wybrzeże Ojca Świętego Jana Pawła II w P. dla potrzeb kiosku tymczasowego na okres od 23.04.2001r. do 30.06.2003r. i odmawiającą udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wymienionej ulicy na okres od 1.07.2003r. do 22.04.2004r.; ustalającą opłatę za zajęcie pasa drogowego oraz zobowiązującą wnioskodawcę do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego tj. zlikwidowania kiosku zlokalizowanego jako obiekt tymczasowy i protokolarne przekazanie pasa drogowego. W podstawie prawnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało art. 40 w zw. z art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm. – tekst aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm –zwana dalej w skrócie k.p.a.). W odwołaniu skarżący zarzucili naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 1 marca 1985r. o drogach publicznych oraz art. 104 w zw. z art. 7, art.8, art. 9, art. 61 i nast. k.p.a. w szczególności w zakresie pkt II decyzji – odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i pkt IV - zobowiązania stron do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego, to jest do zlikwidowania kiosku i protokólarnego przekazania pasa drogowego. Zarzucili też przekroczenie granic uznania administracyjnego w przypadku odmowy udzielenia zezwolenia na pozostałą część wnioskowanego okresu. W skardze z dnia 26 kwietnia 2004r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący B. N. i J. K. zarzucili błędną - 2 - kwalifikację kiosku do obiektów budowlanych podczas, gdy ze względu na swój tymczasowy charakter może być zakwalifikowany do obiektów inżynierskich i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową niezakłócających zadań zarządu drogi, do których ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Wyjaśnili, że kiosk istnieje od kilkunastu lat i był wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarcze, a oni sami dysponowali już decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego od kwietnia 2000r. do kwietnia 2003r. Wygrali też konkurs na zagospodarowanie tarasu przyległego do ulicy, na której znajduje się kiosk i wezwali organizatora do przedłożenia projektu umowy dzierżawy. Aktualnie przed sądem powszechnym toczy się postępowanie z powództwa skarżących o zawarcie umowy dzierżawy, które do dnia wniesienia skargi nie zostało prawomocnie zakończone. Do czasu wniesienia skargi nie został też załatwiony wniosek Prezydenta Miasta P. o przekazanie gminie P. prawa własności działki, na której częściowo usytuowany jest, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił zarzutów skargi i wyrokiem z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Rz 475/04 oddalił skargę na wymienioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną skarżących i wyrokiem z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1334/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2005r. sygn. akt. II SA/Rz 475/04. Naczelny Sad Administracyjny podzielił zasadność zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm. – publikacja aktualna na dzień wyroku NSA) odnośnie błędnej wykładni tych przepisów. Ponadto NSA stwierdził, że przepis art. 38 tej ustawy winien być stosowny w wersji, która obowiązywała do 9 grudnia 2003r. ze względu na przepis intertemporalny zawarty w art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200, poz. 1953). NSA podzielił też zarzut błędnej interpretacji pojęcia obiektu inżynierskiego oraz naruszenie art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie stosunków własnościowych na gruntu oraz wskazał na - 3 - fakt, że konkurs dotyczący zagospodarowania spornego pasa drogowego był już znany w dacie orzekania przez organy obu instancji. Natomiast nałożenie decyzją administracyjną obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego w przypadku dysponowania przez stronę zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego nie znajduje podstawy prawnej w art. 40 ust. 6 (aktualnie ust. 15) ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego działaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Użyty w tym przepisie - 4 - zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sadowej, której dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej (por. J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz" wyd. LexisNexis Warszawa 2004 str.220). Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi B. N. i J. K. z dnia 20 kwietnia 2004r. punktem odniesienia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1334/05, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 lipca 2005r. sygn. akt SA/Rz 475/04 oddalający skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. Natomiast granice przedmiotowe sprawy wyznacza treść wniosku skarżących z dnia 6 czerwca 2003r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 23 kwietnia 2002r. do dnia 22 kwietnia 2004r. celem prowadzenia działalności gospodarczej w kiosku tymczasowym zlokalizowanym przy ul. Wybrzeże Ojca Świętego Jana Pawła II w P. Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowy kiosk został postawiony w latach siedemdziesiątych XX wieku, a skarżący posiadali zezwolenie na zajmowanie pasa drogowego tej ulicy na wcześniejsze okresy wydane przez Prezydenta Miasta P. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm. - tekst aktualny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), zwana dalej ustawą oraz § 8, § 10, § 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 6, poz. 33 ze zm.). Decyzją tą B. N. i J. K.wspólnicy s.c. "ABO" otrzymali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ulicy Wybrzeże Ojca Świętego Jana Pawła II w P. dla potrzeb kiosku tymczasowego na okres od 23.04.2001 r. do 30.06.2003 r. oraz odmówiono im wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej ulicy na okres od 1.07.2003r. do 22.04.2004r. (pkt I i II sentencji - 5 - decyzji). Wnioskodawcy zostali zobowiązani do przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego tj. zlikwidowania kiosku zlokalizowanego jako obiekt tymczasowy i protokolarne przekazanie pasa drogowego. W uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceniał legalność zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 listopada 2003r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która weszła w życie 9 grudnia 2003r. z naruszeniem przepisów intertemporalnych zawartych w art. 10 ustawy zmieniającej. Według tych przepisów do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. NSA za błędną uznał też wykładnię art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Zdaniem NSA brzmienie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, tak przed jak i po nowelizacji nie daje podstaw do przyjęcia poglądu, że przepis ten nie ma zastosowania do tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 – publikacja aktualna na dzień orzekania przez NSA). Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych reguluje sytuację prawną obiektów wymienionych w tym przepisie, a istniejących w pasie drogowym w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych tj, w dniu 1 października 1985r. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "obiekt budowlany" i dlatego należy odwołać się do znaczenia tego wyrażenia nadanego przez ustawodawcę w akcie materialnego prawa administracyjnego, jakim jest wyżej cytowane Prawo budowlane oraz ustawa z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) obowiązująca w okresie budowy przedmiotowego kiosku handlowego i w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych – stanowiła w art. 2 ust. 1, iż przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle (....). Obydwa akty prawne uznawały obiekt budowlany za kategorię generalną, w ramach której mieściły się "budynki - 6 - tymczasowe" i "tymczasowe obiekty budowlane". Z powyższych względów tymczasowe obiekty budowlane, budynki tymczasowe mieszczą się w dyspozycji art. 38 ustawy o drogach publicznych tak w brzmieniu sprzed jak i po nowelizacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił też różnicę pomiędzy decyzjami wydawanymi na podstawie art. 40 ust. 6 i art. 36 ustawy o drogach publicznych. Przesłanka do wydania decyzji o przywróceniu pasa drogowego do poprzedniego stanu użyteczności zachodzi wówczas, gdy nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego – bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami zezwolenia (przekroczenie terminu zajęcie, zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu) – na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych. Nałożenie na stronę obowiązku przywrócenia pasa drogowego wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy i nie znajduje oparcia w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Po myśli art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych (obecnie ust. 15) obowiązek przywrócenia pasa do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie powstaje z momentem upływu terminu zakreślonego w decyzji wydanej na podstawie art. 40 ustawy. Jest to obowiązek wynikający z mocy ustawy, bez potrzeby orzekania o tym w decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazał też, że okoliczność wygrania konkursu na zagospodarowanie pasa drogowego przez skarżących były znane przez organy obu instancji. Za błędną uznano ocenę Sadu I instancji w zakresie stanu własnościowego tarasu oraz przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, która w tym zakresie nosi cechy dowolności w odniesieniu do materiału dowodowego. Z przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych wynika, że decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową. Z tego też względu Naczelny Sad Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 233 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy można przyjąć, że zasadnicze problemy niniejszej sprawy sprowadzają się do oceny granic uznania administracyjnego organu orzekającego w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz kwestia przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez likwidację spornego kiosku. - 7 - Stosownie do art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985r. (Dz. U. z 2004r., poz. 2086- tekst publikacji aktualny na dzień orzekania), w brzmieniu obowiązującym do 9 grudnia 2003r., istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostawać w dotychczasowym stanie. Użyty w tym przepisie zwrot "mogą" dowodzi, że decyzja w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest decyzją uznaniową, jednakże granice tego uznania administracyjnego zostały zawarte w tym przepisie. Pozostawienie budynków i urządzeń inżynierskich niezwiązanych z gospodarką drogową jest możliwe, wtedy gdy nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. W kontekście przedstawionych normatywnych granic uznania administracyjnego należy stwierdzić, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje okoliczność konkursu i trybu wyłaniania podmiotu do zagospodarowania tarasu nad Sanem w P. (w tym część przedmiotowego pasa drogowego). Również kwestie związane z zawarciem umowy dzierżawy, jako skutek wygranego przez skarżących konkursu nie ma związku z postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na korzystanie z pasa drogowego. Dlatego też podniesione na rozprawie przez pełnomocnika Zarządu Dróg Miejskich w P. odnośnie niekwestionowania przez Naczelny Sad Administracyjny trybu wyłonienia kandydata na zagospodarowanie przedmiotowego pasa drogowego pozostaje poza materią niniejszej sprawy, zatem bez wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego w sprawie. Mając na względzie kolejne aspekty oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że pkt IV decyzji organu I instancji został wydany bez podstawy prawnej, bowiem skarżący korzystali z pasa drogowego na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń i dlatego nie można było decyzją administracyjną nałożyć obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tym zakresie postępowanie było bezprzedmiotowe wobec braku normy prawnej dającej organowi uprawnienie do orzekania w tym zakresie. - 8 - Przedstawione naruszenie przepisów prawa materialnego należy ocenić jako mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tym samym wypełniają dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. Z tych przyczyn Sąd orzekła jak w sentencji wyroku (pkt I). Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd zaskarżoną decyzje opatrzył klauzulą tymczasowej ochrony w zakresie jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienia w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie kierował się oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2006r. sygn. akt I OSK 1334/05.