II SA/Rz 995/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M.C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego -skargę oddala- II SA/Rz 995/19 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi M. C. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. – zwana dalej: "P.g.k."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskiem z [...] czerwca 2018 r. M. C. zwrócił się do Starosty [...] o udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. szkicu polowego z podziału parceli gruntowej 785 położonej w K. z operatu nr [...]. Dnia [...] lipca 2018 r. kopie żądanych dokumentów zostały wydane. Zainteresowanemu okazano także oryginały szkiców do wglądu. M. C. w dniu [...] lipca 2018 r. ponowił wniosek o udostępnienie ww. dokumentów zaznaczając, że parcela 785 przed podziałem należała do C. B. W odpowiedzi (pismo z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]) Starosta poinformował wnioskodawcę, że dokumenty zostały wydane do wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r., zarejestrowanym pod nr [...]. W dalszej kolejności wnioskodawca (pismo z [...] lipca 2018 r.) zwrócił się o udzielenie informacji i wskazanie podstawy prawnej odmowy wglądu do operatów zalegających w ośrodku. W odpowiedzi Starosta [...] jako podstawę prawną wskazał § 18 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 5 września 2013 r."). Zaś jako podstawę odmowy wglądu do oryginału całego operatu nr [...] podał brak wykazania interesu prawnego w dostępie do danych ewidencji gruntów i budynków zawierających dane podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. W kolejnym piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. adresowanym do Starosty [...] M. C. wniósł o umożliwienie wglądu do operatu nr [...] podając, że ma w tym ważny interes prawny związany z prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniem, w którym jest stroną. W odpowiedzi Starosta [...] pismem z [...] lipca 2018 r. (nr [...]) wyjaśnił, że wnioskowane dokumenty zostały okazane w oryginale dnia [...] lipca 2018 r. Dodał, że operat techniczny zaewidencjonowany pod nr [...] nie jest opracowaniem jednostkowym dotyczącym tylko parceli gruntowej nr 785, a dotyczy całego obrębu ewidencyjnego. Dokumenty znajdujące w tym operacie zawierają dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., a dostęp do tych danych ograniczony jest art. 24 ust. 5 P.g.k. Wyjaśnił też, że w Starostwie Powiatowym w [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K. gmina [...] odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1543 i 1545. Do tego postępowania we wrześniu 2018 r. zostały udostępnione poświadczone urzędowo kopie wszystkich dokumentów znajdujących się w ODGiK w [....] (w tym również z operatu nr [...]), a dotyczące działek objętych ww. postępowaniem. Organ podał, że wnioskodawca jako strona tego postępowania ma prawo wglądu do tych dokumentów na każdym etapie tego postępowania. W dalszej kolejności w dniu [...] sierpnia 2018 r. WINGiK przekazał Staroście wniosek M. C. z [...] sierpnia 2018 r. nakazując dokonanie ponownej jego analizy i realizacji wniosku z [...] czerwca 2018 r. w sposób określony w przepisach P.g.k. i rozporządzenia. Po wezwaniu przez Starostę [...] M. C. o sprecyzowanie jego żądania, dnia [...] września 2018 r. wydana została decyzja nr [...] o odmowie udostępnienia materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie: 1. wydania szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w [...] innego niż został wydany wnioskodawcy w dniu [...].07.2018 r. jako kopia z operatu nr [...], 2. udostępnienia oryginału całości operatu technicznego nr [...]. WINGiK po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] uchylił wyżej opisaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ nakazał rozpatrzenie wniosku strony na podstawie przepisów dotyczących udostępniania danych i informacji z pzgik z uwzględnieniem wskazanych uwag i przepisów o ochronie danych osobowych. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta dwukrotnie wezwał M. C. do sprecyzowania żądania a następnie w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia materiałów pzgik w zakresie: 1. wydania szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w K. innego niż został wydany wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2018 r. jako kopia z operatu nr [...], 2. wydania kopii szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785/2 położonej w K. z operatu [...], "w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli 785/2 na dwie części", 3. udostępnienia do wglądu oryginału całości operatu technicznego nr [...]. Również i od tej decyzji strona złożyła odwołanie. Po jego rozpoznaniu WINGiK decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w uzasadnieniu decyzji nie wytłumaczono przekonywująco przyczyn dla których odmówiono M. C. wglądu do całości operatu nr [...] i nie wykazano w wystarczającym stopniu braku interesu prawnego zainteresowanego. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta pismem z [...] maja 2019 r. zawiadomił M. C. o możliwości wglądu do całości operatu technicznego nr [...] z obrębu K. (2 tomy) i rejestru szczegółowego pomiarowo - klasyfikacyjnego nr [...]. Dnia [...] maja 2019 r. wnioskodawca dokonał przeglądnięcia całości operatu technicznego nr [...] z obrębu K. (2 tomy) i rejestru szczegółowego pomiarowo - klasyfikacyjnego nr [...]. Następnie dnia [...] czerwca 2019 r. M. C. zapoznał się z materiałem dowodowym i ponownie udostępniono mu operat i rejestr szczegółowy. Z wyżej wskazanych czynności spisano protokoły zawierające uwagi zgłoszone przez wnioskodawcę. Dnia [...] czerwca 2019 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 40f ust. 1 P.g.k., wydał decyzję nr [...] orzekającą o odmowie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie: 1. wydania szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w K. innego niż został wydany Wnioskodawcy w dniu [...] lipca 2018 r. jako kopia z operatu nr [...], 2. wydania kopii szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785/2 położonej w K. z operatu [...], "w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli 785/2 na dwie części". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w operacie technicznym nr [...] znajdują się dokumenty dotyczące parceli gruntowej nr 785 położonej w K. dokumenty te zostały wnioskodawcy wydane w dniu [...] lipca 2018 r. Natomiast innych dokumentów w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczących parceli gruntowej 785 położonej w K. nie odnaleziono. Wskazał także, że M. C. po przeglądnięciu udostępnionych materiałów również nie odnalazł szkicu polowego z podpodziału parceli gruntowej 785/2 w K. w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli 785/2 na dwie części, a także nie wskazał żadnego innego szkicu, który miałby mu zostać udostępniony. Odwołanie od tej decyzji złożył M. C. wnioskując o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W jego ocenie decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Materiał jaki wydano przy licencji z [...] lipca 2018 r., na wniosek z [...] czerwca 2018 r., nie jest szkicem polowym z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w [...]. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. WINGiK utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 10 P.g.k. państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacje zawierające wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Natomiast zgodnie z art. 40a ust. 1 P.g.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Organ dodał jednakże, że ograniczenia w dostępie do materiałów z zasobu wynikają z zakresu udostępnianych danych oraz czy materiały lub dane znajdują się w zasobie. Organ wyjaśnił, że zasady udostępniania danych i informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulują przepisy rozdziału 7 ustawy P.g.k. oraz rozporządzenia z dnia 5 września 2013 r. Natomiast wzór wniosku o udostępnienie materiałów składanego w formie pisemnej określa załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty z (Dz. U. z 2014 r. poz. 917). W przypadku zaś sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu organ wydaje zgodnie z art. 40f ust. 1 P.g.k. decyzję uwzględniającą przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ odwoławczy podał, że przy uwzględnieniu całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego stwierdzić należy, że organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Dopełnił obowiązek wynikający z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wielokrotnie umożliwiał M. C. przeglądanie całości operatu technicznego nr [...] z obrębu K. w celu wydania "szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785/2 położonej w K., w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli nr 785/2 na dwie części", jako kopii z operatu nr [...]. Wnioskodawcy zostały wydane w dniu [...] lipca 2018 r. (do wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r.) dokumenty znajdujące się w operacie technicznym nr [...] dotyczące parceli gruntowej 785 położonej w K. Innych dokumentów dotyczących tej parceli nie odnaleziono. Nie odnalazł ich sam wnioskodawca. Zdaniem WINGiK zasadnie Starosta uznał, że nie może wydać kserokopii dokumentu, którego nie posiada w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Organ nie uwzględnił także zarzutów odwołującego odnoszących się do merytorycznej treści dokumentów znajdujących się w zasobie. Podał, że organ udostępnia materiały w takiej formie i treści w jakiej się znajdują. W tym postępowaniu organ nie zajmuje się prawidłowością ich treści, sposobem wytworzenia i przyjęcia do zasobu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył M. C. "w zakresie punktu 1" i zawnioskował o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślił, że materiał jaki mu wydano na jego wniosek z [...] czerwca 2018 r. nie jest szkicem polowym z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w K., gdyż operatem tym "był robiony" podpodział m. in. parceli 785/2. Podział parceli nr 785 był robiony wcześniej. Z tej przyczyny wnioskiem z [...] lipca 2018 r. zwrócił się o szkic polowy z podziału parceli 785 (przed podziałem należała ona do C. B.). W rozwinięciu skargi wskazał, że w trakcie przeglądania w poprzednich latach operatu zauważył "dużo szkiców polowych". Aktualnie w trakcie przeglądania informował pracowników o niekompletności operatu. Nie zgodził się z zawartym w decyzji stwierdzeniem o braku odnalezienia dokumentów przez niego samego. Wskazał, że nie dopuszczono go w ODGiK w [....] do operatu dotyczącego parceli gruntowej nr 785 w K. Zdaniem skarżącego, jeżeli Starosta nie posiada szkicu polowego z podziału parceli nr 785, to winien go poinformować pisemnie w odpowiedzi na jego wniosek, nie zaś wydawać materiał uznając, że jest to szkic polowy z podziału parceli nr 785. W odpowiedzi na skargę WINGiK podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazanych w skardze przepisów P.g.k. oraz K.p.a. Na wstępie wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku M. C., który zwrócił się o udostępnienie materiałów z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tj. szkicu polowego z podziału parceli gruntowej 785 położonej w K. z operatu nr [...]. Wyjaśnić trzeba, że ustawą z dnia 5 czerwca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 897) do ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, został wprowadzony art. 40f, zgodnie z którym w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Przepisem tym wprowadzono więc nowy rodzaj spraw z zakresu geodezji i kartografii, rozstrzyganych w formie decyzji (zob. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2016r., I OW 36/16). Postępowanie w tych sprawach może być wszczynane w dwóch sytuacjach: 1) w razie sporu co do wysokości opłat za udostępnienie materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz w razie 2) sporu co do zakresu udostępnionych materiałów z zasobu. Zgodnie natomiast z art. 40a ust. 1 P.g.k organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały odpłatnie. Z wnioskiem o udostępnienia materiałów może zwrócić się każdy podmiot. Przy czym co wymaga podkreślenia, nie oznacza to, że udostępnianie danych odbywa się bez ograniczeń. Ograniczenia w dostępie do materiałów zasobu wynikają po pierwsze z zakresu udostępnianych danych, a po drugie z tego, czy materiał lub dane znajdują się w zasobie. W sprawie niniejszej skarżący M. C. domagał się wydania materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785 położonej w K. oraz wydania kopii szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785/2 położonej w K. z operatu nr [...] w którym jest zapis "że był robiony podpodział parceli nr 785/2 na dwie części". Starosta [...] wydając dnia [...] czerwca 2019 r. decyzję o odmowie wydania ww. dokumentów stwierdził, że w operacie technicznym nr [...] znajdują się dokumenty dotyczące parceli gruntowej nr 785 położonej w K., a dokumenty te zostały wnioskodawcy wydane w dniu [...] lipca 2018 r. Natomiast innych dokumentów w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dotyczących parceli gruntowej 785 położonej w K. nie odnaleziono. Również M. C. po przeglądnięciu udostępnionych materiałów nie odnalazł szkicu polowego z podpodziału parceli gruntowej 785/2 w K., w którym byłby zapis o wykonaniu podpodział parceli 785/2 na dwie części. Sam wnioskodawca nie wskazał żadnego innego szkicu, który miałby mu zostać udostępniony. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, a Sąd podziela te ustalenia. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a., co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w konsekwencji, prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego. Organy wielokrotnie umożliwiały wnioskodawcy przeglądanie całości operatu technicznego nr [...] z obrębu K. w celu wydania "szkicu polowego z podziału parceli gruntowej nr 785/2 położonej w K., w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli nr 785/2 na dwie części", jako kopii z operatu nr [...] (dowodem są zalegające w aktach sporządzone przez organ protokoły m. in. z dnia [...] maja 2019 r., z dnia [...] czerwca 2019 r.). Wnioskodawcy zostały wydane w dniu [...] lipca 2018 r. (do wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r.) wszelkie dokumenty znajdujące się w operacie technicznym nr [...], a dotyczące parceli gruntowej 785 położonej w K. Jak podkreśliły organy innych dokumentów dotyczących tej parceli nie odnaleziono. Nie odnalazł ich sam wnioskodawca. W ocenie Sądu prawidłowo orzekające w sprawie organy przeprowadziły postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji w oparciu o art. 40f ust. 1 P.g.k. Trafnie uznały, że nie można wydać kserokopii dokumentu, którego nie posiadają w prowadzonym przez siebie zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Wbrew zarzutom skargi wnioskodawca zapoznał się z całością operatu technicznego nr [...] z obrębu K. i z rejestrem szczegółowym pomiarowo-klasyfikacyjnym nr [...]. Z powyższej czynności sporządzony został dnia [...] maja 2019 r. protokół. Z dokumentu tego wynika, że sam zainteresowany nie odnalazł szkicu polowego z podpodziału parceli gruntowej 785/2 w K. z operatu [...] w którym jest zapis, że był robiony podpodział parceli 785/2 na dwie części. W świetle powyższych rozważań i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.