II SA/Rz 997/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi AW (dalej powoływana jako: "skarżąca" lub "inwestor") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2016 roku skarżąca zwróciła się do Starosty [...] o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr 831/2 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Starosta [...], działając w trybie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. 2016r. poz. 23; dalej w skrócie: "Kpa") w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – prawo budowlane (Dz. U. 2016r. poz. 290) nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia w terminie do 20 maja 2016 roku braków i nieprawidłowości wniosku poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z treścią § 7 ust. 12 pkt 7f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – "[...]" zatwierdzonego przez Radę Gminy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...], poz. [...], tj. kalenicę budynków należy sytuować (w przybliżeniu) równolegle do frontu działki (od strony drogi obsługującej teren). Organ wskazał, że stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z przedłożonego projektu zagospodarowania wynika, że główny wjazd na działkę o nr ewid. 831/2 w [...] odbywa się z działki nr ewid. 764 tj. ulicy hr. [...]. Projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny zaprojektowano prostopadle kalenicą do głównego wjazdu na działkę, a zatem niezgodnie z postanowieniami Planu. W postanowieniu zastrzeżono, że nieuzupełnienie braku w terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia 6 maja 2016 roku skarżąca podała, że nie ma technicznej możliwości zmiany położenia kalenicy. Decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 upb oraz art. 104 Kpa odmówił skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 roku, wskazał iż inwestor nie zastosował się do jego treści, a zatem wydana decyzja jest zasadna. Uzasadniając kierunek rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 831/2 służebność przejazdu i przechodu, istniejącym szlakiem drożnym o szerokości 3 metrów, zachodnią częścią działki nr 831/1 nie jest drogą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2015 r. poz. 460 ze zm.), wobec czego przyjąć należało, że drogą obsługującą działkę nr 831/2 jest działka drogowa o nr 764. Usytuowanie kalenicy prostopadle do tej działki narusza postanowienia § 7 ust. 12 pkt 7f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (dalej w skrócie: "MPZP"). W ustawowym terminie skarżąca wniosła odwołanie. Podniosła w nim, że § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że front działki to ta jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście. W ocenie skarżącej w pojęciu "droga" użytym w tym przepisie mieści się również droga służebna, a zatem stanowisko prezentowane przez organ jest nietrafne. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że działka, której dotyczy inwestycja (nr 831/2) w MPZP oznaczona jest symbolem MN1. Zgodnie z treścią § 7 ust. 12 pkt 4 MPZP obsługa komunikacyjna tego terenu następuje: a) z drogi publicznej KD-GP, poprzez istniejące zjazdy indywidualne; b) z drogi publicznej KD-Z, poprzez istniejące i projektowane zjazdy indywidualne; c) z drogi publicznej KD-D, poprzez istniejące i projektowane zjazdy indywidualne; d) z ogólnodostępnych dróg wewnętrznych: KDW1, KDW2, KPJ. W analizowanym przypadku obsługa działki skarżącej odbywa się z drogi KD-D (ul. [...]), bowiem to z tej drogi ustanowiono dostęp do działki nr 831/2. Stosownie do postanowień § 7 ust. 12 pkt 7 lit. f kalenica projektowanego budynku powinna być usytuowana równolegle do tej drogi. W ocenie organu stanowisko skarżącej, że dopuszczalne jest usytuowanie kalenicy równolegle do drogi służebnej, a prostopadle do drogi publicznej KD-D, jest chybione. Decyzję doręczono skarżącej w dniu 16 czerwca 2016 roku. W dniu 20 czerwca 2016 roku zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewoda [...] w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie skargi podtrzymując ustalenia i oceny prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako tak podlega oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej w skrócie: "ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie sąd stwierdza, że decyzje wydane przez organy obu instancji nie naruszają, tak przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest zasadniczo bezsporny. Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy projektowany wjazd na działkę skarżącej (działka o nr ewid. 831/2 w [...]) odbywa się z działki nr ewid. 764 tj. ulicy hr. [...], czy też służebnością przejazdu i przechodu, istniejącym szlakiem drożnym o szerokości 3 metrów, zachodnią częścią działki nr 831/1. Okoliczność ta rozstrzyga o zgodności projektowanego zamierzenia z treścią § 7 ust. 12 pkt 7f Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego – "[...]" (dalej w skrócie: "MPZP" lub "Plan") zatwierdzonego przez Radę Gminy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2007 roku, Nr [...], poz. [...], zgodnie z którą: kalenicę budynków należy sytuować (w przybliżeniu) równolegle do frontu działki (od strony drogi obsługującej teren). Rozstrzygnięcie kwestii wjazdu na działkę nr 831/2 przesądza o tym, którą jej część uznaje się za stronę frontową, a ocena ta determinuje z kolei zgodność projektu z powołanym § 7 ust. 12 pkt 7f MZPZ. Jak wynika z ogólnej zasady systemowej, wolność budowlana podmiotu posiadającego tytuł prawny do nieruchomości może być ograniczona przepisami prawa wyznaczającymi granice, w których inwestor może poruszać się projektując inwestycję – art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej w skrócie "upb"). Do ograniczeń tych ustawodawca zaliczył również i to, wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza swobodę zabudowy nieruchomości, gdyż jako akt prawa miejscowego zawiera przepisy powszechnie obowiązujące w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 2016 r. poz. 778 ze zm.). Obowiązek skonfrontowania projektu budowlanego z Planem wynika bezpośrednio z treści art. 35 ust. 1 upb. W analizowanej sprawie, teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym jest objęty Planem. Jak wynika z jego treści oraz znajdującego się w aktach sprawy załącznika graficznego, działka skarżącej nr 831/2 znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN1 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z treści § 7 ust. 12 pkt 7f wynika z kolei, że kalenica budynków znajdujących się na tym terenie powinna być "sytuowana (w przybliżeniu) równolegle do frontu działki (od strony drogi obsługującej teren)". Zgodnie z treścią § 7 ust. 12 pkt 4 Planu "obsługa komunikacyjna terenu MN1-MN4", a więc w tym i działki skarżącej nr 832/1, następuje: a) z drogi publicznej KD-GP, poprzez istniejące zjazdy indywidualne; b) z drogi publicznej KD-Z, poprzez istniejące i projektowane zjazdy indywidualne; c) z drogi publicznej KD-D, poprzez istniejące i projektowane zjazdy indywidualne; d) z ogólnodostępnych dróg wewnętrznych: KDW1, KDW2, KPJ. Przepisy planu wyznaczają zamknięty katalog "sposobów" obsługi komunikacyjnej działki skarżącej. Skarżąca w projekcie budowlanym, w OPISIE TECHNICZNYM, w pkt 2 ISTNIEJĄCY STAN ZAGODPOAROWANIA TERENU, lit. c) komunikacja sama określiła, że teren działki 831/2 posiada dostęp do drogi (ul. hr. Jana Potockiego) poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej nr ew. 764 przez działkę 832. Potwierdza to również graficzny Projekt zagospodarowania terenu. Działka o nr ew. 764 to droga publiczna - ul. [...], której w Planie nadano symbol KD-D, co oznacza, iż stosownie do § 7 ust. 12 pkt 4 lit. c) jest to droga obsługująca działkę skarżącej – nr. 831/2. Konsekwencją tego ustalenia jest stwierdzenie, że frontem działki 831/2 jest ta jej część, której granica usytuowana jest równolegle do kierunku południowo-wschodniego, oznaczona na Planie zagospodarowania terenu załączonym do projektu, odcinkiem pomiędzy punktami A i D. Za drogę obsługującą teren nie można uznać służebności przejazdu i przechodu, istniejącym szlakiem drożnym o szerokości 3 metrów, zachodnią częścią działki nr 831/1. Terenu tego nie można zakwalifikować do żadnej z kategorii dróg obsługujących teren MN1, o których mowa w §7 ust. 12 pkt 4 lit. a-d Planu. Nie jest to bowiem ani droga publiczna, ani też droga wewnętrzna KDW1, KDW2, KPJ - wynika to jednoznacznie z załącznika graficznego do Planu znajdującego się w aktach sprawy. Przedstawionej oceny prawnej nie zmienia treść § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem przepis ten – podobnie jak całe rozporządzenie – nie ma zastosowania w sprawie. Jak wynika z samej intytulacji rozporządzenia, jego przepisy odnoszą się do stanu faktycznego, w którym, dla danego terenu nie ma MPZP, a taka konfiguracja w sprawie nie zachodzi. Organ I instancji wprawdzie błędnie powołał rzeczone rozporządzenie w uzasadnieniu swojej decyzji, jednakże, po pierwsze, nie zmienia to oceny prawnej projektu skarżącej, a po drugie, uchybienie to zostało konwalidowanej przez organ II instancji, który swoje rozważania prawne skonstruował w sposób prawidłowy. W sprawie nie podlega weryfikacji powołana przez skarżącą okoliczność, że organ aprobuje sytuowanie kalenicy prostopadle do drogi obsługującej teren na innych działkach. Działanie takie może być przedmiotem ewentualnej kontroli Sądu, w innym postępowaniu, w razie zaskarżenia decyzji administracyjnej, która tego działania dotyczy. Uwzględniając całość powyższego, organy prawidłowo zastosowały w sprawie tryb przewidziany w art. 35 ust. 3 upb, i wobec nieusunięcia naruszenia niezgodności projektu z MPZP, wydały decyzje odmawiające zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.