II SA/Rz 999/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...]czerwca 2009 r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. M. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi B. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 23 a ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.), utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] o odmowie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że B. M. pobierała zasiłek pielęgnacyjny na syna J. M. w związku z jego niepełnosprawnością, przyznany decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. na okres od 1.12.2005 r. do 31.12.2006 r. Decyzja ta, zmieniona następnie decyzją z dnia [...] września 2006 r., a także decyzja z dnia [...] marca 2007 r. również w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, zostały uchylone przez Burmistrza [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]. Podstawą uchylenia było zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z podjęciem przez R. M. zatrudnienia w Wielkiej Brytanii od 26.02.2006 r. W dalszej kolejności Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmówił przyznania B. M. zasiłku pielęgnacyjnego na syna J. M. w okresie od 26.02.2006 r. do 31.08.2006 r. W podstawie prawnej wskazano art. 104 § 1 kpa, art. 2 pkt 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 23 a i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881, ze zm.) oraz art. 73 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.1971.149.2 z 5.07.1971 r. ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Nr 1408/71, art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) Rady Nr 574/72 z 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) Rady Nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek oraz do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.U.UE.L.1972.74.1 z 27.03.1972 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem Nr 574/72, a także decyzję Nr 207 z dnia 7.04.2006 r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych i decyzję Nr 119 z dnia 24.02.1983 r. dotyczącą interpretacji tych samych przepisów. W uzasadnieniu decyzji Marszałek Województwa [...] wskazał, iż B. M. – matka dzieci, jest od 2005 r. zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku, a zatem w świetle prawa wspólnotowego jest traktowana jako osoba nie wykonująca pracy zawodowej ani innej takiej działalności. Ojciec dzieci R. M. jest od 26.02.2006 r. legalnie zatrudniony w Wielkiej Brytanii. Zgodnie z art. 73 cyt. rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71, pracownicy najemni lub osoby prowadzące działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, są uprawnione, w odniesieniu do członków własnej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni na terytorium tego państwa. Zasiłek pielęgnacyjny wchodzi w zakres świadczeń rodzinnych w koordynacji wspólnotowej, a w tej sytuacji krajem właściwym do jego wypłaty jest kraj zatrudnienia ojca dzieci – R. M., czyli Wielka Brytania. W odwołaniu od tej decyzji B. M. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania organu I instancji. Wskazała, że w rozpatrywanej sprawie nie ma kumulacji świadczeń, bowiem jej mąż nie ubiegał się o świadczenia rodzinne za granicą, podczas kiedy ona pobierała świadczenia w kraju. Odwołująca powołała się na przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, określające zasady jakimi należy kierować się przy kumulacji praw do świadczeń w sytuacji, gdy świadczenia były wypłacane przez różne instytucje, stwierdzając, że nie mają one zastosowania w rozpatrywanym przypadku. W konkluzji odwołująca uznała, że pozbawienie jej dziecka prawa do zasiłku pielęgnacyjnego sytuacji posiadania orzeczenia o niepełnosprawności i dochowania innych przewidzianych polskim ustawodawstwem warunków przyznania tego prawa, jest rażąco niesprawiedliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazana na wstępie decyzją z dnia 24 sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium bezsporny jest fakt, że R. M. z chwilą podjęcia legalnej pracy w Wielkiej Brytanii od dnia 26.02.2006 r. stał się osobą uprawnioną do świadczeń rodzinnych na terenie tego kraju. Organ powołał się na decyzję Nr 207 z dnia 7.04.2006r. dotyczącą interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72, zgodnie z którą w sytuacji, gdy osoba mieszkająca na terytorium państwa członkowskiego wraz z dzieckiem nie wykonuje żadnej działalności zawodowej pierwszeństwo do przyznania świadczeń daje się ustawodawstwu kraju miejsca pracy. Wobec tego fakt pozostawania B. M. osobą nieaktywną zawodowo, przesądza o właściwości kraju zatrudnienia jej męża do wypłaty należnych świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego. W skardze na tę decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. M. wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wzięcie pod uwagę, że instytucja brytyjska nie wypłacała kiedykolwiek mężowi skarżącej – R. M. jakichkolwiek świadczeń rodzinnych na dzieci J. i M. M. Ponadto toczące się w Polsce postępowania w sprawie przyznawania i dalej uchylania świadczeń rodzinnych spowodowały zablokowanie możliwości starania się przez męża skarżącej o wypłatę tych świadczeń w Wielkiej Brytanii, aż do czasu wyjaśnienia tych kwestii w kraju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą do wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi Kolegium stwierdziło, że bez znaczenia dla oceny kwestionowanej decyzji pozostaje eksponowany przez skarżącą fakt, że jej mąż nie pobierał na terenie Wielkiej Brytanii jakichkolwiek świadczeń rodzinnych na rzecz swoich dzieci. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji, sprawowana zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na mocy Traktatu dotyczącego przystąpienia do Unii Europejskiej, podpisanego w dniu 16 kwietnia 2003 r. w Atenach, Rzeczypospolita Polska stała się z dniem 1 maja 2004 r. członkiem Unii Europejskiej i stroną Traktatów stanowiących podstawę Unii, zmienionych i uzupełnionych. Zgodnie z art. 249 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2, ze zm.) w celu wykonywania swych zadań oraz na warunkach przewidzianych w tym Traktacie, Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają rozporządzenia i dyrektywy, podejmują decyzje, wydają zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny, wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich, natomiast decyzja wiąże w całości adresatów, do których jest kierowana. Powyższe, w powiązaniu z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, oznacza, iż od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego. W związku z tym dokonywana przez sądy kontrola administracji publicznej sprawowana pod względem zgodności z prawem obejmuje również kontrolę pod względem zgodności z prawem wspólnotowym, które od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym także z aktami normatywnymi wydawanymi przez organy Unii Europejskiej w randze rozporządzeń. Podstawą odmowy przyznania skarżącej w niniejszej sprawie wnioskowanego przez nią świadczenia za okres od 26.02.2006 r. do 31.08.2006 r. był art. 73 rozporządzenia (EWG) Rady Nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r., art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (EWG) Rady Nr 574/72 z 21 marca 1972 r. oraz decyzja Nr 207 z dnia 7.04.2006 r. dotycząca interpretacji art. 76 i art. 79 ust. 3 rozporządzenia (EWG) Nr 1408/71 oraz art. 10 ust. 1 rozporządzenia (EWG) nr 574/72 dotyczących kumulacji świadczeń i zasiłków rodzinnych. Pierwszy z wymienionych przepisów uprawnia pracownika najemnego lub osobę prowadzącą działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego do świadczeń rodzinnych, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa. Uprawnienie wynikające z tego przepisu, tj. art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71, w przypadku, gdy zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa zatrudnienia, musi zostać zestawione z regułami "antykumulacyjnymi" rozporządzeń Rady nr 1408/71 i nr 574/72 (por. M. Rusewicz (w): Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r.(...), Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s.306-308). Reguły te zapobiegać mają wielokrotnemu pobieraniu świadczeń rodzinnych w tym samym czasie, na tego samego członka rodziny. Reguły "antykumulacyjne" ustanowione zostały w art. 76 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz w art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 574/72. Wymieniony art. 76 ust. 1 dotyczy sytuacji zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych zależnych od wykazania aktywności zawodowej i tym samym nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ polska ustawa o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia uzyskania świadczeń w niej przewidzianych od zatrudnienia lub ubezpieczenia. Art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 574/72 stosuje się natomiast, gdy istnieje ryzyko kumulacji prawa wynikającego z art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 oraz prawa do świadczeń rodzinnych przyznawanych na podstawie ustawodawstwa krajowego państwa miejsca zamieszkania wyłącznie z tytułu zamieszkiwania w danym państwie (tak jak w polskiej ustawie o świadczeniach rodzinnych). Art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 stanowi, że prawo do świadczeń lub zasiłków rodzinnych, należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym okresie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73, 74, 77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości kwoty tych świadczeń. Dokonując analizy powołanych przepisów wspólnotowych należy z całą stanowczością podkreślić, że art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 nie pozbawia członków rodziny pracownika uprawnień przysługujących im w miejscu zamieszkania. Jak podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. II SA/Gd 610/07, nie publ., przepis ten tworzy jedynie uprawnienie dla pracownika najemnego lub osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, podlegających ustawodawstwu Państwa Członkowskiego, polegające na tym, że osoby te mają prawo, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak, jakby członkowie ich rodzin zamieszkiwali terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI rozporządzenia. Należy także zgodzić się z zaprezentowanym w wymienionym wyroku poglądem, że na podstawie art. 73 rozporządzenia Rady nr 1408/71 organy nie mogły odmówić członkowi rodziny pracownika przyznania uprawnień przysługujących mu zgodnie z ustawodawstwem państwa miejsca zamieszkania. Odmowa przyznania świadczenia mogłaby mieć miejsce, gdyby w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny przyznane byłoby świadczenie w kraju zatrudnienia męża skarżącej czyli w Wielkiej Brytanii. Wówczas bowiem znalazłyby zastosowanie reguły "antykumulacyjne", a w szczególności art. 10 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 574/72. W kwestii stosowania reguł "antykumulacyjnych" wypowiedział się Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 19 lutego 1981 r. wydanym w sprawie Kurt Beck v. Bundesanstalt für Arbeit (orzeczenie wstępne 104/80, System Orzecznictwa LEX Nr 132368), stwierdzając, iż art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Rady nr 574/72 z późniejszymi zmianami, zawiesza wypłatę świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych wypłacanych na podstawie ustawodawstwa Państwa zatrudnienia jedynie do wysokości świadczenia otrzymywanego, w odniesieniu do tego samego okresu i tego samego członka rodziny, w Państwie zamieszkania przez małżonka prowadzącego działalność zawodową lub gospodarczą na terytorium tego Państwa. W wyroku tym Trybunał podkreślił również, że reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych mają zastosowanie jedynie w zakresie, w jakim nie pozbawiają one, bezpodstawnie, osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo państwa Członkowskiego. Sąd podziela zaprezentowane przez Trybunał poglądy, a w tej sytuacji nie może zgodzić się z przyjętym w niniejszej sprawie stanowiskiem organów obu instancji, że samo uprawnienie w ustawodawstwie kraju zatrudnienia przesądza o właściwości tego kraju do wypłaty należnych świadczeń rodzinnych. Stanowisko to wywodzone jest być może mylnie z art. 23 a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (a więc pracownik zatrudniony w państwie członkowskim jest uprawniony do świadczeń rodzinnych w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują w innym państwie), nakazuje organowi właściwemu uchylenie decyzji przyznającej świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie. W takiej sytuacji marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 cyt. ustawy od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23 a ust. 6). W świetle art. 3 pkt 15 a) omawianej ustawy przepisami tymi są rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenie Rady (EWG) nr 574/72. Decyzją, o której mowa w art. 23 a ust. 6 ustawy może być zarówno decyzja odmawiająca przyznania świadczeń, w przypadku ustalenia, że pobierane są na te same osoby i w tym samym czasie świadczenia rodzinne w kraju zatrudnienia, jak i decyzja przyznającą świadczenia, jeśli nie są one pobierane w innym państwie członkowskim. Kwestia pobierania świadczenia w kraju zatrudnienia ma zatem kardynalne znaczenie w niniejszym postępowaniu. Organy orzekające w niniejszej sprawie kwestię tę zupełnie pominęły jako nieistotną, nie ustalając, czy R. M. pobierał w Wielkiej Brytanii świadczenie pokrywające się z zasiłkiem pielęgnacyjnym na syna J. w okresie od 26.02.2006 r. do 31.08.2006 r. Jedyna informacja w tym zakresie zawarta jest w piśmie Zastępcy Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej przekazującym dokumentację dotycząca B. M. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], w którym stwierdza się, że "świadczenia rodzinne w Wielkiej Brytanii na dzieci państwa M. zostały przyznane od 15.01.2007 r. w wysokości 19,15 £ tygodniowo, a od 9.04.2007 r. w wysokości 30,30 £ tygodniowo" . Należy podkreślić, że aby można było prawidłowo zastosować przepisy cytowanych rozporządzeń dotyczące zbiegu świadczeń oraz zakazu ich kumulacji, organy winny w pierwszej kolejności ustalić charakter i rodzaj świadczeń rodzinnych przysługujących w państwie zatrudnienia pracownika i porównać je z zakresem świadczeń przysługujących w państwie zamieszkania jego rodziny. Dopiero ustalenie, że konkretne świadczenie rodzinne przyznawane w Polsce odpowiada świadczeniu przysługującemu w państwie zatrudnienia i było tam pobierane może być podstawą do odmowy przyznania takiego świadczenia w Polsce (zwrócił na to szczególną uwagę WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 21.08.2008 r., II SA/Bk 392/08. LEX Nr 447871). Cały czas bowiem należy mieć na względzie wskazania Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, zawarte m. in. w cyt. już wyroku ETS z dnia 19 lutego 1981 r., że reguły mające na celu zapobieganie nakładaniu się świadczeń rodzinnych nie mogą bezpodstawnie pozbawiać osób zainteresowanych świadczeń przyznanych im przez ustawodawstwo Państwa Członkowskiego. Brak wyjaśnienia wspomnianej kwestii stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., obligujących organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Sąd uznał te naruszenia za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 22 czerwca 2009 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie uwzględnienie oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku oraz wyjaśnienie wątpliwości co do pobierania przez męża skarżącej w Wielkiej Brytanii świadczenia na syna J. M. za okres 26.02.2006 r. - 31.08.2006 r. W przypadku ustalenia, że świadczenie za ten okres było pobierane, konieczne będzie zbadanie czy odpowiada ono zasiłkowi pielęgnacyjnemu przewidzianemu w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie mógł być podstawą do wydania decyzji odpowiadającej prawu, w oparciu o art. 23 a ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych (przyznającej świadczenia lub odmawiającej ich przyznania). Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. O kosztach, obejmujących koszty zastępstwa adwokackiego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wniosek skarżącej.