II SA/Rz 999/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia w części postępowania w sprawie o lokalizację inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. K. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej w dalszej części k.p.a. po rozpoznaniu odwołania Z. K. i H. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia w części postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinków sieci gazowych utrzymało ją w mocy. Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] lutego 2010r. Prezydent Miasta [...] prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie (przebudowie po zmienionej trasie) szczegółowo wymienionych odcinków sieci gazowych planowanych na konkretnie wskazanych działkach znajdujących się w gminie P., w gminie miejskiej [...] i w gminie [...] w powiecie [...] w województwie [...] umorzył je w części dotyczącej lokalizacji budowanych (przebudowywanych po zmienionej trasie) odcinków sieci gazowych przez działki położone w M.: nr 2505 (obręb [...]), nr 385, 384/4, 1820, 382, 1737/8 (obręb [...]) oraz nr 480, 492, 325, 477, 476/3, 475/3, 474, 473, 472, 471, 470, 469, 468, 466, 465, 464, 463, 462 (obręb [...]). W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie toczącego się postępowania inwestor wniósł o wyłączenie z niego działek położonych w M. o numerach ewidencyjnych: 2505 (obręb [...]), 385, 384/4, 1820, 382, 1737/8 (obręb [...]) i nr 480, 479, 325, 477, 476/2, 475/2, 474, 473, 472, 471, 470, 469, 468, 466, 465, 464, 463, 462 (obręb [...]) wobec nie uzyskania od właścicieli wymienionych nieruchomości prawa dysponowania terenem dla celów budowlanych w celu realizacji planowanej inwestycji. Ponadto z przedłożonych przez inwestora załączników graficznych (map zasadniczych w skali 1 : 1000) wynikało, że zamierzona inwestycja nie będzie przebiegała także przez działki nr 492, 476/3 i 475/3 (obręb [...]). Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że sprawa niniejsza dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w części dotyczącej przebiegu tejże inwestycji przez działki wymienione szczegółowo w sentencji decyzji stała się bezprzedmiotowa, a zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli Z. K. i H. K. wnosząc o jego uchylenie. Podnieśli, iż twierdzenie inwestora o rezygnacji z przebudowy istniejącego gazociągu na gazociąg o innych parametrach przez należącą do nich działkę nr 2505 jest niezgodne ze znajdującym się w aktach sprawy załącznikiem graficznym. Z załącznika tego wynika zamiar wybudowania nowego gazociągu o zwiększonym przekroju rury oraz trzykrotnie większym PN. Nowy gazociąg kończy się z jednej strony przy granicy z ich działką nr 2505, a następnie rozpoczyna na nowo po przekroczeniu drugiej granicy tej działki. Na odcinku przedmiotowej działki nowy gazociąg włączony jest do starego (40-letniego) gazociągu o mniejszym przekroju. Zwrócili uwagę, iż w dniu 18.10.2007r. zawarli z inwestorem umowę o wyłączenie z eksploatacji i likwidacji starego gazociągu. Podnieśli, że skoro inwestor może dystrybuować gaz o przeszło 3-krotnie zwiększonym PN przy wykorzystaniu starego gazociągu, to może tego dokonać na całej długości gazociągu wynoszącej 11,5 km, a tym samym budowa nowego gazociągu jest zbędna i postępowanie należy umorzyć w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. utrzymało w mocy kwestionowane nim rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem strony, która określiła zakres żądania załatwienia sprawy administracyjnej wskazując, iż planuje realizację inwestycji m. in. na następujących działkach: nr 2505 (obręb [...]), nr 385, 384/4, 1820, 382, 1737/8 (obręb [...]) i nr 480, 492, 325, 477, 476/3, 475/3, 474, 473, 472, 471, 470, 469, 468, 466, 465, 464, 463, 462 (obręb [...]). Następnie jednak inwestor dokonał modyfikacji wniosku oraz przebiegu inwestycji i wyłączył wskazane działki z terenu, na którym przedmiotowa inwestycja ma być prowadzona. Postępowanie w tym zakresie stało się więc obiektywnie bezprzedmiotowe. SKO wskazało, że art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji władny jest i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, iż wprawdzie kwestionowana odwołaniem decyzja zawiera błędną podstawę prawną – powołuje się na art. 105 § 2 k.p.a., to jednak istnienie podstawy prawidłowej – tj. art. 105 § 1 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji. Brak ten może być bowiem konwalidowany w postępowaniu odwoławczym. SKO zaznaczyło także, iż prawidłowość wpisów w ewidencji gruntów nie może być rozpatrywana w postępowaniu o warunki zabudowy, jako że wszelkie zmiany w takiej ewidencji nanosi organ ją prowadzący tzn. właściwy starosta. Decyzję SKO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. K. wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia unormowań ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że decyzja ta nie została doręczona Z. K. Nadto zwróciła uwagę na nierozpatrzenie zarzutów odwołania, jak też brak merytorycznego rozpoznania sprawy. Podniosła, iż podanie przez inwestora, iż odstępuje od budowy gazociągu przez należącą do niej i Z. K. działkę nr 2505 z wyjaśnieniem, że na odcinku tym wtłoczy 3-krotnie sprężony gaz do starego, przeszło 40-letniego gazociągu wykonanego z innego materiału i o innym przekroju jest nie do pogodzenia z warunkami technicznymi, a ponadto stoi w sprzeczności z umową z 18.10.2007r. dotyczącą wyłączenia z eksploatacji i likwidacji starego gazociągu. Skarżąca podniosła, że nigdy nie była przeciwna budowie nowego gazociągu na należącej do niej działce. Domaga się jedynie zachowania na niej porządku architektonicznego, bowiem już wcześniej działka ta została zniszczona z naruszeniem jej praw. Dalszemu niszczeniu można zaś zapobiec poprzez wdrożenie korzystnej dla obu stron lokalizacji nowego gazociągu. Zdaniem składającej skargę, nowy gazociąg został zaprojektowany w sposób bezmyślny, powodując niszczenie szeregu działek znajdujących się w jego rejonie. Udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego gazociągu skutkować będzie obniżeniem wartości działki nr 2505 oraz ograniczeniem prawa do jej zabudowy w sytuacji, gdy mógłby on zostać umiejscowiony bliżej kanału burzowego wzdłuż ul. P. oraz bliżej czterech linii elektrycznych wysokiego napięcia. Ponadto skarżąca wniosła o ustalenie prawidłowych stron niniejszego postępowania zwracając uwagę, iż część osób wymienionych w załączniku do kwestionowanej decyzji nie ma żadnego związku z tym postępowaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że wbrew obawom skarżącej inwestor i projektant planowanej przebudowy sieci gazowych stwierdzili, że istnieje techniczna możliwość włączenia planowanych, nowych odcinków sieci gazowej o zwiększonym ciśnieniu i większej średnicy do istniejących gazociągów (odpowiednio fi 150 i fi 100) tak, aby nie przebudowywać gazociągów m. in. na działkach nr 385 i 2505 w M. Organ podniósł także, iż przesyłka zawierająca skarżoną decyzję skierowana do Z. K. była dwukrotnie awizowana i nie została przez adresata odebrana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy kwestionowane rozstrzygnięcie – decyzja, postanowienie - nie uchybia przepisom prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisom prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź narusza przepisy postępowania, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny sądu jest także to, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika zaś, że sąd ma obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Przeprowadzone we wskazanych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej wykazało, że wniesiona skarga jest uzasadniona, albowiem obydwa wymienione rozstrzygnięcia dotknięte są uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego określa art. 61 k.p.a. stanowiąc w § 1, iż postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym pierwszym przypadku, a zatem, gdy to strona inicjuje postępowanie administracyjne, pochodzące od niej żądanie określa w swej treści jego istotę, wyznaczając tym samym zakres sprawy podlegającej rozpoznaniu przez organ administracji publicznej. Tylko zatem i wyłącznie strona wnioskująca, określając przedmiot swojego żądania, wyznacza jednocześnie organowi zakres przedmiotowy postępowania, które ma on prowadzić. Wskazanie strony jest przy tym wiążące dla organu, a więc w sytuacji, gdy ma on wątpliwości co do tego, czego wniosek dotyczy obowiązany jest do podjęcia z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie jego rzeczywistej treści. Powyższe wynika z przewidzianego w art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak by ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Analizując zebrane dowody organ zobligowany jest do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności badanej sprawy, a następnie określenia konsekwencji prawnych faktów, które ustali. Zajęte przez organ stanowisko winno zostać przedstawione w rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie odpowiada wymaganiom wyrażonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ramach wskazanych obowiązków szczególne znaczenie w sprawach inicjowanych przez strony ma precyzyjne ustalenie zakresu żądania strony, a co za tym idzie przedmiotu postępowania, aby podejmowane przez organ rozstrzygnięcie było odpowiedzią na zgłoszone przez stronę żądanie. W sprawie niniejszej inwestor – A. S.A. Oddział [...] (w dalszym toku postępowania występował już B. Sp. z o.o. w związku z przejęciem przedmiotowej inwestycji) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia w postaci przebudowy gazociągu [...] położonego na szczegółowo wymienionych działkach. Podstawę tego żądania stanowił art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wedle którego ustalenie inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten dotyczył m. in. działek oznaczonych numerami: 479, 476/2 oraz 475/2 położonymi w obrębie [...]. Te trzy działki znalazły się także w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 19 sierpnia 2008r. Z uwagi jednak na to, iż inwestorowi nie udało się w toku prowadzonych z właścicielami rozmów uzyskać wynikającego ze stosownej umowy zezwolenia na wejście w teren w odniesieniu m. in. do tychże działek w celu realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego, pismem z dnia 30 lipca 2009r. zwrócił się do organu (Prezydenta Miasta [...]) o wyłączenie z trwającego postępowania tych działek tj. nr 479, 476/2 i 475/2 położnych w M. obrębie [...]. Tymczasem w rozstrzygającej niniejszą sprawę decyzji z dnia [...] lutego 2010r. Prezydent Miasta [...] umarzając prowadzone postępowanie administracyjne w części dotyczącej odcinków sieci gazowych przebiegających przez wymienione przez inwestora w piśmie z dnia 30 lipca 2009r. działki nie wskazał działek nr ewid. 479, 476/2 oraz 475/2. Zamiast tych działek organ pierwszej instancji podał natomiast działki nr 492, 476/3 i 475/3. Tym samym doszło do sytuacji, gdzie Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie administracyjne w określonym zakresie, jednak nie zakończył go w takim samym zakresie. Jednocześnie organ ten orzekł niejako ponad żądanie strony, a więc odnośnie do działek, które nie były objęte wnioskiem inwestora inicjującym niniejsze postępowanie, a tym samym i wnioskiem z 30 lipca 2009r. W tym miejscu należy podnieść, iż wniosek inwestora był jasny i precyzyjnie określał działki przez które przebiegać ma planowany gazociąg. Także brzmienie pisma z dnia 30 lipca 2009r. nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, jako że w sposób czytelny wymienia wszystkie działki, odnośnie do których inwestor rezygnuje z prowadzenia wobec nich postępowania. Skoro więc inwestor wyznaczył przedmiot niniejszego postępowania, to tylko i wyłącznie w tym zakresie organ I instancji władny był podejmować rozstrzygnięcie. Nie mógł zatem rozstrzygać odnośnie do działek niewskazanych przez inwestora (postępowanie w tym zakresie nie zostało wszczęte), jak też nie orzec o tych, które wnioskiem inwestora były objęte (konieczne było więc zakończenie wszczętego w tym zakresie postępowania). Powyższych uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2010r. z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając na względzie przedstawione uwagi Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 3 i art. 61 k.p.a., co uzasadniało ich uchylenie. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji wyeliminuje wskazane przez Sąd uchybienia. W tym celu winien kierować się jasną i precyzyjną treścią żądania inwestora zawartą we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie z dnia 29 listopada 2007r., skorygowanym następnie w piśmie z dnia 30 lipca 2009r., jako że - jak już wyżej zaznaczono - wyznaczają one zakres przedmiotowy postępowania i tylko w ich granicach możliwe jest orzekanie organu. Rozstrzygnięcie Sądu opiera się o art. 145 § 1 pt 1 lit. c P.p.s.a. Przyczyna wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji przesądza o braku możliwości odniesienia się do zarzutów skargi, gdyż byłoby to na obecnym etapie postępowania przedwczesne.