II SAB/Rz 1/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak /del./ Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: st. ref. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązuje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku A. H. z 12 listopada 2003 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku. 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. H. kwotę 100 zł /sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów,postępowania sądowego. IISAB/Rz 1/04 UZASADNIENIE Wnioskiem z 12 listopada 2003r. A. H. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie kserokopii postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w związku z przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości G. Wniosek został uzasadniony przepisem art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a tiret pierwsze ustawy z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 200lr. nr 12, poz. 1198 ze zm.), zgodnie z którym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu oraz przepisem art. 5 ust. 3 cyt. ustawy, w myśl którego nie można ograniczać dostępu do informacji w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych. Prośba o przesłanie tego dokumentu została oparta na przepisie art. 12 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, a nadto zawarto wniosek o dochowanie 14 dniowego terminu do załatwienia sprawy, wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 26 listopada 2003r. znak: [...], wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) przepisy powyższej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Postępowanie administracyjne, które zostało wszczęte w sprawie robót budowlanych wykonanych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] J.-G., prowadzono na zasadach unormowanych przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) i kwestie jawności akt oraz dostępu i publikacji specyficznych informacji rozstrzygane są w oparciu o tę ustawę. Złożony wniosek potraktowany został jak żądanie odpisu dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, a nie jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W rozumieniu art. 73 k.p.a. prawo do przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów zostało przyznane osobie posiadającej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. W prowadzonym postępowaniu, wnioskodawca nie występował jako strona, dlatego też nie zaistniały prawne możliwości udostępnienia żądanego dokumentu. O sposobie i trybie prowadzonego postępowania udzielona została informacja przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z 5 listopada 2003r. Na to pismo A. H. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie w terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i wniósł o wyznaczenie temu organowi dodatkowego terminu do załatwienia sprawy, wskazując na przepis art. 37 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu powołał się na złożony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji wniosek, gdyż przepisy tej ustawy upoważniają do złożenia wniosku o taki dokument. Termin załatwienia sprawy minął 28 listopada 2003r. i w tym czasie nie została doręczona kopia żądanego postanowienia, ani nie wydano wbrew obowiązkowi określonemu w art. 16 ust. 1 ustawy, decyzji o odmowie jego udostępnienia. Otrzymane 1 grudnia 2003r. pismo z 26 listopada o sygn. [...], w którym stwierdzono, że żądany dokument nie zostanie udostępniony, nie mogło zostać potraktowane jak decyzja administracyjna, gdyż nie zawiera elementu rozstrzygnięcia tzn. brak w nim jednoznacznego stwierdzenia o odmowie udostępnienia postanowienia o wstrzymaniu robót oraz innych elementów jakie powinna zawierać taka decyzja, a wynikających z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 107 § 1 k.p.a. W zażaleniu została zawarta prośba o rozpatrzenie tego zażalenia w terminie 14 dni, który to termin nie został wprost określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale wynika on z zasady odpowiedniego stosowania do zażaleń przepisów o odwołaniach (art. 144 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 pkt 1 u. o d.d.i.p.). W skardze z 15 stycznia 2004r. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nie załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 12 listopada 2003r. skarżący A. H. wniósł o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty zawarte we wniosku oraz w zażaleniu skierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które wpłynęło do tego organu 05.12. 2003r. W konkluzji stwierdził, że do dnia wniesienia skargi nie została udzielona odpowiedź, co stanowi uzasadnienie dla wniesienia skargi. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie wskazał na to, że organ udzielił informacji pismem z 05 listopada 2003r. oraz pismem z 26 listopada 2003r., których treść została wyżej przedstawiona. Poinformował też, że Główny Urząd Nadzoru Budowlanego pismem z 13.01.2004r. odrzucił wniesione przez skarżącego zarzuty oraz wskazał, że nie znajduje podstaw do interwencji jako organ drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Ustawa z dnia 6 września 200lr. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm. zwana dalej w skrócie u.d.i.p.) wprowadziła nowe zasady w zakresie udostępnia informacji przez podmioty objęte jej zakresem. W myśl art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ustawodawca nie tłumaczy precyzyjnie tego pojęcia, a katalog informacji publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter przykładowy. Przez słowo "publiczny" należy więc rozumieć dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją. Innymi słowy można powiedzieć, że w najbardziej podstawowym znaczeniu treść sprawy publicznej należy identyfikować z działaniem, którego celem jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb obywateli. Zakres pojęcia "publiczny" jest zatem bardzo szeroki. Kategoria podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej została określona w art. 4 ustawy. Stosownie do tego przepisu do udzielenia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, (....).Wyliczenie podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest również przykładowe i w żadnym stopniu nie może być traktowane jako enumeratywny. Wniosek taki jest następstwem zastosowania w sprecyzowaniu kręgu podmiotów sformułowania "w szczególności". Stosownie do art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej", a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Przepis ten stanowi rozwinięcie treści konstytucyjnego zapisu art. 61 ust. 1, zgodnie z któiym uprawniony do wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej jest obywatel. Zasada powszechności prawa do informacji publicznej, wyrażona w art. 2 jest odejściem od typowej dotychczas praktyki polskiego ustawodawstwa uzależniającego występowanie z roszczeniem w sytuacji legitymowania się przez zainteresowanego interesem prawnym lub faktycznym. W obecnym stanie rzeczy to właśnie ogólnie rozumiany interes publiczny staje się podstawą do kierowania żądań, które będą musiały zostać uwzględnione przez odpowiednie organy, instytucje i inne podmioty uczestniczące w wykonywaniu zadań publicznych. Interes prawny i faktyczny nie ma więc żadnego znaczenia dla realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Zwrócić należy jednak uwagę na wyjątek od tej zasady zawarty w art. 3 ust.l pkt 1 u.d.i.p. Odnosi się on do sytuacji, w której podmiotowi występującemu o udostępnienie informacji przetworzonej, ustawodawca sam nakazuje podanie okoliczności wskazujących, że otrzymanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Reasumując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że pierwszym etapem przy rozpoznawaniu sprawy z zakresu udostępnienia informacji będzie zatem badanie, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną. Dokonuje tego podmiot objęty zakresem mocy obowiązującej ustawy, z uwzględnieniem treści art. 6 u.d.i.p., z własnej inicjatywy (art.8 ust.3 zdanie drugie oraz art.ll) lub też na wniosek osoby wykonującej prawo do informacji publicznej (art. 10 oraz art. 12-17). Dopiero po stwierdzeniu, że mamy do czynienia z informacją publiczną, organ rozpatruje sprawę pod kątem negatywnych przesłanek udostępnienia. Ustawa ogranicza bowiem prawo do informacji publicznej, jeżeli stanowi ona informację niejawną (tajemnicę państwową lub służbową) lub też inną tajemnicę chronioną ustawowo (ograniczenia przedmiotowe), bądź ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ograniczenia podmiotowe). Ustawa o dostępie do informacji przewiduje dwie formy załatwienia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Następuje to bądź w drodze czynności materialno-technicznej, bądź decyzji administracyjnej. W ramach czynności materialno-technicznej mogą wystąpić dwie sytuacje, pierwsza to udzielenie informacji publicznej, a druga to poinformowanie strony o tym, że z uwagi na regulację zawartą w odrębnej ustawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji( por. wyrok NSA z 15.07.15 sygn. akt II S.A. 1214/03 Monitor Prawny 2003/19/868). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, organ rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, jeżeli przepisy szczególne przewidują właśnie taką formę dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Ustawa o dostępie do informacji wskazuje możliwość wydania decyzji w przypadku, gdy jej przepisy znajdują zastosowanie, sprawa nie jest wyłączona spod tej regulacji, istnieje podmiot zobowiązany, ale przyczyną odmowy jest bądź to ochrona danych osobowych, bądź tajemnic ustawowo chronionych, prawa do prywatności itp. Także umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przedmiotem zaskarżenia jest niezałatwienie w terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie kserokopii postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonywanych w miejscowości G. w związku z przebudową drogi wojewódzkiej Nr [...] J. G. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W aktach sprawy znajduje się pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2003r. znak:[...], w którym został powołany przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w myśl którego przepisy ustawy o dostępie do informacji nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wyjaśniono też, że postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w ciągu drogi wojewódzkiej jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o kodeks postępowania administracyjnego i kwestie proceduralne w zakresie jawności akt postępowania i regulacje w zakresie szczególowego dostępu i publikacji specyficznych informacji rozstrzygane są w oparciu o tę ustawę. Biorąc pod uwagę treść ust. 2 art. 1 u.d.i.p., z którego wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, nie upoważnia do dokonania wykładni, jaką przyjął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we wskazanym wyżej piśmie. Użycie wyrażenia "nie naruszają" wskazuje na to, że ustawodawca nic miał zamiaru wyłączenia stosowania przepisów u.d.i.p. Natomiast użycie przez ustawodawcę "odmienne zasady i tryb dostępu" mówi jedynie o zamiarze ustawodawcy pozostawienia dotychczasowych regulacji w niezmienionym stanie, na które uchwalenie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie miałoby wpływu. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera regulacji w zakresie dostępu do informacji publicznej. Powołany przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepis art. 73 k.p.a. służy realizacji uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, zdefiniowanej w art. 28 tego kodeksu, a nie stanowi podstawy do udzielania bądź odmowy udzielenia informacji publicznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy postępowaniem prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji, a postępowaniem prowadzonym na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Różnica ta zasadza się przede wszystkim na wyłączeniu istnienia interesu prawnego lub faktycznego, co do umocowania żądania udzielenia informacji publicznej. Wobec jasno sprecyzowanego wniosku strony o udzielenie informacji publicznej, organ dokonał nieuprawnionej kwalifikacji tego wniosku jako żądania wydania odpisu dokumentu znajdującego się w aktach sprawy, który rozpatrzył na podstawie art. 73 k.p.a. W tym właśnie zakresie skarga A. H. jest zasadna. Konkludując, Sąd stwierdził, że wniosek skarżącego A. H. o udzielenie informacji publicznej nie został rozpoznany w trybie i na zasadach zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prowadząc postępowanie, które zostało wszczęte wnioskiem A. H. z 12.11.2003r. organ dokona przede wszystkim oceny, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w przedmiotowych granicach informacji publicznej, następnie dokona kwalifikacji pod kątem występowania lub nie występowania negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej. W zależności od rezultatu przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego zakończy sprawę bądź to w formie czynności materialno- technicznej, bądź poprzez wydanie decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art.200 tej ustawy.