II SAB/Rz 101/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. A. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe do rozpoznania wniosku skarżącego M. A. z dnia 10 września 2018 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe na rzecz skarżącego M. A. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M.A. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 10 września 2018 r. przesłanym za pośrednictwem faksu Skarżący zwrócił się do Nadleśniczego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. informacji o liczbie pozyskanego drewna na terenie nadleśnictwa osobno w latach 2014, 2015, 2016, 2017 oraz 2018 do momentu złożenia wniosku; 2. informacji o tym komu zostało przekazane pozyskane drewno - osobno w latach 2014, 2015, 2016, 2017 oraz 2018 do momentu złożenia wniosku poprzez podanie listy odbiorów; 3. przedłożenia skanów umów, związany z gospodarowaniem uzyskanym drewnem, w zakresie w jakim odbiorcami drewna nie były osoby fizyczne; 4. zbiorcza informacja bez ujawniania danych osobowych ile drewna zostało w poszczególnych latach przekazane osobom fizycznym odpłatnie, a ile nie odpłatnie. W treści wniosku Skarżący podał numer faksu, na który miały zostać przesłane żądane informacje. Pismem z dnia 4 października 2018 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność Nadleśniczego w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 10 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając Organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. – dalej: u.d.i.p.). Wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W skardze podał, że nie został powiadomiony w ustawowo określonym terminie zarówno o powodach opóźnienia, terminie w jakim organ udostępni informacje, jak również o ewentualnych kosztach związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Zdaniem Skarżącego w przypadku kiedy wnioskodawca wysłał faks z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na numer podany w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez podmiot zobowiązany, dysponuje dowodem doręczenia faksu w postaci wydruku transmisji z potwierdzeniem odbioru, generowanym automatycznie przez urządzenie przesyłowe - wówczas należy uznać, że wniosek został prawidłowo doręczony podmiotowi zobowiązanemu, a zatem od chwili doręczenia wniosku zaczyna upływać termin do udzielenia odpowiedzi określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jedynie gdyby podmiot, do którego wpłynął wniosek wykazał, że wniosek nie mógł być skutecznie doręczony wnioskodawcy z przyczyn od niego niezależnych (np. wnioskodawca popełnił błąd w wyborze numeru, pod który wysłał faks) - wówczas należałoby uznać, iż wniosek nie został prawidłowo doręczony, a zatem nie można byłoby mu skutecznie postawić zarzutu bezczynności. Natomiast braki organizacyjne lub problemy techniczne nie są zdaniem Skarżącego w żaden sposób okolicznościami pozwalającymi uznać, że wobec ich wystąpienia podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, nie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wyjaśnił, że w dniu 8 października 2018 r. Nadleśnictwo usiłowało przesłać na podany numer faksu pismo informujące o terminie rozpatrzenia wniosku oraz powodach opóźnienia, jednak z przyczyn technicznych leżących po stronnie Skarżącego, pismo nie mogło zostać przesłane za pomocą faksu. Wobec powyższego pismo to zostało wysłane listem poleconym dopiero w dniu 11 października 2018 r. na adres podany w skardze. W piśmie z dnia 31 października 2018 r. Skarżący podniósł, że twierdzenia Organu odnośnie błędu wysyłki faksu nie zostały w żaden sposób poparte. Niezależnie od powyższego wskazał, że pierwszą odpowiedź Organ wysłał dopiero w dniu 8 października 2018 r., a więc zdecydowanie po upływie przepisowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako zasadna została przez WSA uwzględniona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Sąd w wyniku przeanalizowania przesłanych akt sprawy zobligowany był stwierdzić pozostawanie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 10 września 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Przede wszystkim wypadało uznać, iż wyrażone w tym wniosku żądania obejmowały informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. W opisanym piśmie strona skarżąca domagała się bowiem udzielenia informacji w zakresie prowadzonej przez Nadleśnictwo [...] gospodarki leśnej, w tym w szczególności liczby pozyskanego drewna z lasów państwowych w określonych przez wnioskodawcę okresach czasowych. Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że lasy państwowe stanowią w świetle przepisów ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2129; zwana dalej u.l.), mienie Skarbu Państwa, którymi zarządza Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Natomiast jedną z jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych jest nadleśnictwo, czyli podmiot do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem opartym na przepisach u.d.i.p. Nadleśniczy jest w myśl postanowień tej ustawy organem kierującym nadleśnictwem, będącym podstawową jednostką organizacyjną Lasów Państwowych. Do jego ustawowych obowiązków należy m.in. zarządzanie lasami, gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie Lasów Państwowych. Żądana przez stronę informacja odpowiadała więc informacji o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p., bowiem dotyczyła majątku Skarbu Państwa. Natomiast z racji unormowania art. 32 ust. 1 u.l., oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., Lasy Państwowe jako państwowa jednostka organizacyjna reprezentująca Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia, są podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości fakt nierozpoznania przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] wniosku skarżącego w sposób przewidziany w ustawie. Nie jest kwestionowane, że wskazany Organ Lasów Państwowych nie udostępnił informacji jakiej żądał skarżący, nie wydał decyzji o odmowie dostępu, jak również nie poinformował wnioskującego o tym, że informacji tej nie posiada czy też, że nie ma ona charakteru informacji publicznej. Nadleśniczy zareagował na wniosek Strony dopiero dnia 8 października 2018 r., a więc po upływie 14 dni o dnia jego wpływu. Pismem z dnia 8 października 2018 r., Nadleśniczy powołując się na przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformował Skarżącego o zaistnieniu konieczności przeprowadzenia analiz niezbędnych do ustalenia czy jego wniosek znajduje oparcie w prawie, w szczególności czy mają do niego zastosowanie przepisy u.d.i.p. Organ tłumaczył, iż ustosunkowanie się do wniosku na obecnym etapie nie jest możliwe, a wszechstronna jego analiza wymaga skorzystania z uprawnienia określonego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Zdaniem Sądu, przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie może być wykorzystywany do przedłużenia okresu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z wyrażonego w nim uprawnienia organ może skorzystać jeżeli podanie wnioskodawcy z uwagi na dużą ilość żądanych danych, konieczność ich zbierania, przetwarzania, generuje znaczny nakład pracy oraz czasu. Artykuł 13 ust. 2 u.d.i.p. znajdzie zastosowanie także wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Przy czym wątpliwości organu, co do zakresu informacji publicznej objętej wnioskiem, muszą być uzasadnione. Należy zgodzić się, iż niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej przez obywatela informacji publicznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 16 listopada 2018 r., sygn. II SAB/Łd 99/18, LEX). Tymczasem z treści wypowiedzi Nadleśniczego wynika, że czas dwóch miesięcy jest potrzebny do ustalenia czy dane o jakie prosi Strona skarżąca stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ocena działań Organu nie może być pozytywna, albowiem choćby tylko pobieżna analiza treści żądania strony skarżącej nasuwa jednoznaczny wniosek co do publicznego charakteru danych bezpośrednio wiążących się ze sprawami gospodarowania mieniem państwowym. Wszelkie działania analityczne z uwagi na jednoznaczny rodzaj tych informacji, mogły zostać przeprowadzone bezzwłocznie w terminie podstawowym, jaki wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., (nie powołano się w piśmie na konieczność przetwarzania żądanych danych), przez co nie można było w sposób usprawiedliwiony odwoływać się do regulacji ust. 2 powołanego artykułu. Jedyna uzasadniona wątpliwość jaka mogła pojawić się na tle zgłoszonego żądania mogła powstać z oceną czy obejmowało ono tzw. informację publiczną przetworzoną – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto, pismo z dnia 8 października 2018 r., zostało skierowane do strony ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu podanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., co tym bardziej przekonuje do zaistnienia stanu bezczynności w rozpatrywaniu wniosku Skarżącego o dostęp do publicznych danych. Stwierdzona przez Sąd bezczynność Nadleśniczego ma charakter rażący bowiem odpowiedź na wniosek, skierowana do strony z oczywistym uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust 1 u.d.i.p., nie tłumaczy w sposób legalny przyczyn nierozpatrzenia wniosku. Podane przez Organ powody nie mieszczą się w podstawach art. 13 ust. 2 w/w ustawy. Ponadto żądanie skarżącego nie zostało rozpoznane do chwili rozpatrzenia jego skargi przez WSA. Skumulowanie się nielegalnych działań Organu wraz z upływem czasu liczonym od dnia wpływu wniosku o dostęp, nakazywało Sądowi uznać powstanie rażącego naruszenie prawa obywatela do wiedzy na tematy związane z gospodarowaniem składnikami mienia publicznego znajdującymi się w zarządzie Lasów Państwowych. Jednocześnie nie stwierdzono konieczności wymierzenia Organowi grzywny jak i przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. Niniejszy wyrok w przypadku uprawomocnienia się będzie skutkować powstaniem po stronie Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] obowiązku rozpoznania wniosku Skarżącego o dostęp do informacji publicznej w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia akt sprawy w sposób określony w przepisach u.d.i.p. W oparciu o powyższe motywy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA orzeczono zaś po zastosowaniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.