II SAB/Rz 103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dokumentacji technicznej przebudowy drogi -skargę oddala- Przedmiotem skargi T.H. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dokumentacji technicznej przebudowy drogi. Z akt sprawy wynika, że Skarżący w przeciągu kilku ostatnich lat skierował do Organów Gminy i Miasta [...] szereg pism dotyczących udostępnienia różnego rodzaju informacji publicznej bądź udzielenia odpowiedzi na zapytania. Jednym z takich pism było to z dnia 5 stycznia 2015 r., gdzie zwrócił się do Sekretarza Miasta i Gminy [...] o podanie informacji na temat rozbudowy ulicy N., a konkretnie o podanie wartości wykonanych prac, materiałów użytych do budowy oraz specyfiki na temat kąta nachylenia oraz różnicy w wysokościach. W piśmie wskazał również adres, na który miała być udzielona odpowiedź. Pismo wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy w [...] w dniu 5 stycznia 2015 r. W dniu 9 sierpnia 2018 r. bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęło pismo Skarżącego zatytułowane jako "Skarga na bezczynność organu", uzupełnione pismami z dnia 24 września 2018 r. oraz z dnia 2 października 2018 r., z których wynikało m.in., że składa skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie nieudzielenia mu informacji publicznej, o którą wnioskował w swoim piśmie z dnia 5 stycznia 2015 r. W złożonej skardze odnośnie opisanej bezczynności Organu, wniósł o stwierdzenie tej bezczynności "urzędu" z rażącym naruszaniem prawa, wyznaczenie kary przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej osobom odpowiedzialnym za ich udostępnienie oraz o zasądzenie na jego korzyść kwoty w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za nieudzieloną informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, jako jego zdaniem bezzasadnej w całości. Zdaniem Burmistrza treść skargi daje podstawy do stwierdzenia, że jej przedmiotem są dwie odrębne kategorie spraw, co do których Skarżący twierdzi, iż organ pozostawał względem niej w bezczynności. Wskazał, że w przypadku pierwszej z kategorii chodzi o szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330). Natomiast druga część skargi dotyczy odpowiedzi w sprawie dotyczącej poprawy stanu technicznego drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego, w którym zamieszkuje Skarżący, a która to droga jest wyznaczona na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa - Gminy [...]. Odnosząc się do pierwszego z zagadnień Organ wskazał, że wbrew stanowisku Skarżącego, nie pozostawał w bezczynności w tej sprawie. Wyjaśnił, że Skarżący na przestrzeni kilku ostatnich lat średnio kilka razy w miesiącu zwracał się z wnioskami o udostępnienie różnego rodzaju informacji publicznych. Jak wskazał Organ, wnioski te były niezwłocznie rozpatrywane, a informacja publiczna była udostępniania Skarżącemu w terminach prawem przewidzianych. W przypadku kilku jedynie spraw do udzielenia informacji nie doszło, bowiem Skarżący, wezwany do wykazania, iż żądane informacje publiczne są szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie udzielił odpowiedzi na wezwanie organu w tej sprawie. Dalej Organ wymienił wnioski, na które udzielił odpowiedzi, wskazując daty ich doręczenia Skarżącemu oraz wyjaśnił, że jest to tylko część wszystkich udzielonych Skarżącemu odpowiedzi. Jak podał, wniosków tych na przestrzeni ostatnich lat Skarżący złożył znacznie więcej, zaś organ zgodnie z przepisami prawa wnioski te rozpatrzył i udzielił informacji zgodnie z żądaniem. Nie zostały one jednak wymienione, gdyż nie są przedmiotem skargi w sprawie. Zdaniem Organu widać wyraźnie, że taki a nie inny sposób postępowania Skarżącego nosi znamiona działania celowego, zmierzającego do całkowitej niemal dezorganizacji pracy organu. Odnosząc się zaś do drugiej z wymienionych kategorii spraw, dotyczącej bezczynności Organu w zakresie, w jakim nie udzielił Skarżącemu odpowiedzi na ogromną ilość korespondencji składanej w sprawie związanej z żądaniem poprawy stanu technicznego drogi dojazdowej do nieruchomości Skarżącego, Organ wskazał, że również i w tym zakresie nie pozostawał w bezczynności, lecz z zupełnie innej przyczyny. Wyjaśnił bowiem, że kwestia żądań w przedmiocie poprawy stanu drogi dojazdowej do nieruchomości Skarżącego położonej w [...] nie była i nie jest przedmiotem żadnego postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej: k.p.a.). Z tych też przyczyn Burmistrz nie występował w tej sprawie w charakterze organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Zdaniem Organu świadczy to o tym, że nie był i nadal nie jest zobligowany do udzielania odpowiedzi na każde pismo Skarżącego w tej sprawie, a także załatwiania wszystkich podnoszonych przez niego kwestii i spraw w tym zakresie - w terminach przewidzianych przepisami k.p.a. W tym wypadku, korespondencja Skarżącego była kierowana do zarządcy drogi, a nie do organu administracji publicznej. Z uwagi na powyższe trudno w ocenie Organu mówić w tym wypadku o jakiejkolwiek bezczynności, w rozumieniu przepisów prawa, gdyż sprawa ta nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji podejmowanej przez organ administracji publicznej. W piśmie z dnia 24 września 2018 r. Skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę, podnosząc, że Burmistrz nie ustosunkował się do praktycznie żadnego zaskarżonego pisma stanowiącego zapytanie lub wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie wykazał, aby na którekolwiek z zaskarżonych pism udzielił odpowiedzi lub udostępnił informację publiczną. Nie mając argumentów faktycznych i prawnych Organ przytoczył jedynie przykłady, w których została udzielona odpowiedź na złożone pisma, nie ma to natomiast związku z zaskarżonymi pismami, a tym samym odpowiedź jest bez związku ze sprawą. Skarżący przyznał również, że kierował do urzędu zwiększoną ilość korespondencji, lecz ten fakt nie może być podstawą do ignorowania wybranych pism. W ocenie Skarżącego fakt z iloma pismami zwracał się do urzędu nie ma związku ze sprawą, lecz należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że cała korespondencja z urzędem powstała ze względu na podanie nieprawdziwych informacji w wydanej decyzji administracyjnej, niewykonywanie przez urząd swoich podstawowych obowiązków oraz następnie ze względu na kolejne łamanie przepisów. Wyjaśnił, że wiele pism było ponawianych i ponownie formułowanych ze względu na nieudzielanie odpowiedzi, co również przyczyniło się do zwiększenia korespondencji. Nadmienił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje możliwość wyznaczenia innego niż 14-to dniowy termin udostępnienia informacji, co w przypadku zarzutów organu o celowej dezorganizacji urzędu byłoby całkowicie zasadnym argumentem, lecz Organ nie korzystał z przysługującego mu prawa tylko całkowicie ignorował wpływające wnioski, co wyraźnie wskazuje na rażące zaniedbanie i bezczynność. Skarżący podniósł ponadto, że żadne z zaskarżonych pism/wniosków o udostępnienie informacji stanowiącej informację publiczną nie wymagały oceny prawnej lub merytorycznej, lecz dotyczyły konkretnych dokumentów lub kompletów dokumentów. Zdaniem Skarżącego obowiązek odpowiedzi organów na zapytania obywatela wynika bezpośrednio z art. 9 k.p.a., więc organ ma obowiązek udzielić odpowiedzi na każde poprawnie wniesione pismo. Odnosząc się natomiast do kategorii spraw, na które Organ w swojej ocenie nie był zobligowany do udzielenia odpowiedzi, Skarżący podał, że jest to stanowisko bezzasadne, gdyż w takiej sytuacji urząd mógłby sobie sam wybierać pisma do udzielenia odpowiedzi. Jak wskazał, Gmina [...] jest zarówno zarządcą drogi, jak i również organem administracji publicznej. Kwestią stanu drogi jak i innych tematów powiązanych bezpośrednio lub pośrednio ze stanem drogi zajmowała się również Rada Miasta. Rada Miasta nie jest zarządcą drogi, nie jest również organem kontroli i nadzoru nad zarządcą lecz nad organem administracji publicznej. Analiza sygnatur pism otrzymywanych z urzędu wskazuje, że sprawami zajmowały się referaty organu administracji publicznej, a nie zarządcy drogi. Fakty te pozwalają zdaniem Skarżącego stwierdzić, że sprawą zajmował się organ administracji będący również zarządcą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez WSA oddalona. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Sąd w wyniku przeanalizowania przesłanych akt sprawy zobligowany był stwierdzić niezasadność zarzutów skargi T.H. dotyczącej bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie udostępnienia dokumentacji technicznej przebudowy ulicy. Skarga została oddalona bowiem Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżącego skierowanego do Sekretarza Miasta i Gminy [...]. Do tego wniosku prowadzą następujące argumenty. Należy na wstępie przypomnieć, iż pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. Skarżący skierował do Sekretarza Miasta i Gminy [...] pismo, w którym zwrócił się o podanie informacji na temat rozbudowy ulicy [...]. Poprosił w nim o podanie danych na temat wartości wykonanych prac, użytych materiałów do budowy oraz specyfikacji na temat kąta nachylenia oraz różnicy w wysokościach. Ponadto, zależało skarżącemu również na podaniu, kiedy zostanie wykonany końcowy odcinek ulicy [...]. Jednocześnie strona zaznaczyła, że jej imię, nazwisko oraz treść pisma zawierającego żądanie podaje tylko i wyłącznie do wiadomości adresata, czyli Sekretarza Miasta i Gminy [...]. T.H. odpowiadając na wezwanie Sądu o sprecyzowanie skargi sądowoadministracyjnej, w piśmie które wpłynęło do WSA dnia 2 października 2018 r., precyzyjnie wyjaśnił, że organem skarżonym w zakresie dostępu do informacji objętej jego pismem z dnia 5 stycznia 2015 r., a dotyczącym rozbudowy ulicy [...], adresowanym do Sekretarza Gminy i Miasta [...], jest Burmistrz Miasta i Gminy [...]. Innymi słowy, skarżący twierdzi, że w bezczynności w odpowiedzi na jego żądania zgłoszone do Sekretarza, jest Burmistrz Gminy i Miasta [...]. W tej sytuacji, skarżony do WSA Burmistrz nie pozostawał w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 5 stycznia 2015 r., bowiem pismo to nie było do tego Organu adresowane; zostało ono wyraźnie skierowane do Sekretarza Gminy i Miasta [...], a więc osoby pełniącej w strukturze organizacyjnej gminy funkcje organu pomocniczego. Na marginesie, sekretarz wykonuje w gminie sprawy powierzone mu przez wójta, na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co tym samym pozwala umiejscowić sekretarza pośród podmiotów zobowiązanych mocą art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej. Problem w niniejszej sprawie jest jednak taki, że skarżący zarzuca bezczynność Burmistrzowi, nie zaś temu podmiotowi do którego skierował podanie o przekazanie informacji dotyczących urządzenia publicznego jakim jest niewątpliwie ul. [...]. Dodać do tego należy, iż Strona wyraźnie zastrzegła treść pisma do wyłącznej wiadomości jego adresata czyli sekretarza gminy. To na skarżącym, jako dysponencie skargi, ciąży obowiązek jasnego sprecyzowania organu, który jego zdaniem nie zachowuje się w sposób prawem przewidzianym. Ponieważ skarżący oświadczył jaki organ pozostaje w bezczynności i w odniesieniu do jakich informacji publicznych, to Sąd związany tym oświadczeniem zobligowany był odnieść ustalony stan faktyczny do twierdzeń skargi a następnie stosownych regulacji prawnych, tj. u.d.i.p. oraz P.p.s.a.. Dlatego też, nie można było w niniejszej sprawie uznać bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy [...], skoro to nie ten Organ został uczyniony adresatem pisma wyrażającego żądanie dostępu do informacji publicznej. Nie sposób również nie podnieść, iż procedowanie organu do którego wniesiono żądanie oparte na przepisach u.d.i.p., co do zasady nie zostało poddane regulacjom K.p.a. i wynikających z niego regułom przekazywania podania do organu właściwego. Reasumując, ponieważ Burmistrz Gminy i Miasta [...] nie był adresatem wniosku z dnia 5 stycznia 2015 r. o dostęp do informacji publicznej, to nie pozostawał także w bezczynności co do jego rozpatrzenia. Zgodnie z wyraźnym zastrzeżeniem wnoszącego skargę, treść wniosku adresowanego do Sekretarza miała pozostać w jego wyłączonej dyspozycji. Nie pozostaje bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej organ, który nie otrzymał podania o taki dostęp i nie był jego adresatem. Mając na uwadze przytoczone okoliczności oraz ich oceny prawne, Sąd skargę oddalił w całości, jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.