II SAB/Rz 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala – II SAB/Rz 103/24 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi P.D. (dalej: "skarżący") jest bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy P.D. wnioskiem z 18 czerwca 2024 r. (e-mail), zwrócił się do Prokuratora Rejonowego w [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej pracy Prokuratury poprzez podanie przepisów prawa zezwalających prokuratorom na nieczytelne parafowanie i zezwalających na niepodpisywanie czytelnie imieniem i nazwiskiem wydawanych przez nich postanowień i aktów oskarżenia. Wnioskodawca zastrzegł przesłanie ww. informacji drogą elektroniczną na podany adres email. W odpowiedzi – pismo z 24 czerwca 2024 r., znak: 4281-0.Ip.7.2024 - Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] wyjaśnił, że złożony wniosek nie podlega rozpoznaniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."). Dotyczy bowiem podania przepisów i ich wykładni, a nie dotyczy sfery faktów. Informacja o obowiązującym prawie lub jego wykładni nie stanowi informacji publicznej. Podobnie nie stanowi takiej informacji wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. Pojęcie informacji publicznej odnosi się do faktów, natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej działania organów dotyczy kwestii prawnych. W dniu 8 lipca 2024 r. (data wpływu do organu) P.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w [...]. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Wobec powyższego zarzutu wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. Wyjaśnił, że zwrócił się o udostępnienie informacji, aby sprawdzić czy organ działa legalnie i czy nie dochodzi do nadużyć np. poprzez niepodpisywanie postanowień i aktów oskarżenia a jedynie ich bezprawnego i nieczytelnego parafowania i o wskazanie przepisów prawa, w oparciu o które prokuratorzy jedynie nieczytelnie parafują akty oskarżenia i postanowienia. Organ pismem z dnia 24 czerwca 2024 r. poinformował go jedynie, że wniosek nie stanowi informacji publicznej i nie wydał decyzji do wydania której był zobowiązany, wobec braku realizacji wniosku (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Pismo to nie jest decyzją, nie ma formy przewidzianej w art. 107 § 1 i art. 124 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego informacje o które wnioskował stanowią informację publiczną. Jego intencją było uzyskanie informacji o zasadach funkcjonowania i trybie działania prokuratury, będącej jednym z podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., konkretnie podmiotem powołanym do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych. Wskazanie przez organ przepisów, jakie mają zastosowanie w konkretnej sprawie, stanowi w istocie pytanie o zasady funkcjonowania organu. W odpowiedzi na skargę Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zwrócił się o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w piśmie z 24.06.2024 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność czyli stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący zarzuca Prokuratorowi Rejonowemu w [...] bezczynność powstałą na tle stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej: "u.d.i.p." Podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p), do których zalicza się niewątpliwie Prokuraturę i jej organy, w tym prokuratorów prokuratur rejonowych (ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1360 z późn. zm.). Kluczowe znaczenie ma natomiast rozstrzygnięcie czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlega ona udostępnieniu. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną przyjąć należy treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Należy również pamiętać, że z uwagi na brak jednoznacznych sformułowań w u.d.i.p. przy wykładni pojęć "informacja publiczna", "informacja o sprawach publicznych", należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Słusznie natomiast zwraca uwagę Prokurator, że informacja o obowiązującym prawie lub jego wykładni nie stanowi informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie (por. np. wyroki NSA z dnia 22.11.2012 r., I OSK 1963/12 i z dnia 21.02.2023 r., III OSK 7187/21), gdzie stwierdzono, że wskazanie przepisów prawnych i wyjaśnienie ich charakteru i istoty nie stanowi informacji udostępnianej w trybie u.d.i.p. Skarżący domagał się wskazania takich regulacji w odniesieniu do podpisywania przez prokuratorów sporządzanych przez nich pism procesowych (postanowień i aktów oskarżenia) podpisem nieczytelnym lub tzw. "parafą". Sad podziela stanowisko organu, że żądanie skarżącego wyjaśnienia podstawy prawnej działania prokuratorów odnosi się do szeroko pojętych kwestii prawnych, nie stanowiąc tym samym informacji publicznej, która odnosi się do sfery faktów (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.09.2017 r., II SAB/Kr 126/17). Tryb określony w u.d.i.p. nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie (por. wyrok. WSA w Krakowie z dnia 22.03.2023 r., II SAB/Kr 265/22). W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych. W takim przypadku adresat wniosku udziela odpowiedzi pismem zawiadamiającym o tym fakcie (por. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 137, a także wyrok NSA z dnia 21.02.2023 r., III OSK 7187/21). W świetle powyższego prawidłowa była też forma załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej przez prokuratora Rejonowego w [...] – stosownym pismem. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem konsekwentnie, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że jego żądanie nie dotyczy informacji publicznej i nie mieści się w u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27.09.2002 r., II SAB 180/02 i II SAB 289/02, z dnia 5.02.2008 r., I OSK 807/07 oraz powołany wyżej wyrok III OSK 7187/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12.02.2009 r., II SA/Bk 839/08). Wbrew wywodom skargi wydanie w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji żądanej przez stronę, która nie posiada cechy informacji publicznej, podlegałoby stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przewidujący obowiązek wydania decyzji, ma bowiem zastosowanie tylko wówczas, gdy spełniony jest warunek przedmiotowy - sprawa ma charakter informacji publicznej i podmiotowy - istnieje podmiot zobowiązany. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, ze zarówno kwalifikacja żądania skarżącego, jak i sposób załatwienia jego wniosku były prawidłowe, organ nie dopuścił się zatem bezczynności, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.