II SAB/Rz 107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- II SAB/Rz 107/19 UZASADNIENIE W dniu 4 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga AB na bezczynność Wójta Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udostępnienie protokołu oględzin miejsca składowania odpadów na działce nr 574 w [...] przeprowadzonych w dniu 27 sierpnia 2019 r. w postępowaniu prowadzonym przez ten organ w przedmiocie składowania odpadów. Skarżący podkreślił, że organ nie przyznał mu statusu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a zatem skarżący nie ma dostępu do akt sprawy na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.". W ocenie skarżącego organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie o oddalenie skargi. Organ podał, że we wniosku z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący nie wskazał, czy działa imieniem własnym czy jako pełnomocnik syna – TB będącego właścicielem działki sąsiedniej. Z wniosku nie wynikało również, w oparciu o jakie przepisy prawa skarżący domaga się udostępnienia mu kopii protokołu oględzin. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., Wójt Gminy [...] odmówił udostepnienia skarżącemu protokołu oględzin nawiezienia ziemi i zasypania ogrodzenia z dnia 27 sierpnia 2019 r. Tym samym nie pozostaje w bezczynności, bowiem wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2019 r. został rozpatrzony poprzez wydanie opisanego wyżej postanowienia. Organ podniósł, że skarżącemu i jego synowi nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego, o czym skarżący został poinformowany w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r., a zatem jego wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Rozpoznanie skargi na bezczynność może nastąpić w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który to tryb Sąd zastosował w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie jako przedmiot zaskarżenia AB wskazał bezczynność Wójta Gminy [...], polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 28 sierpnia 2019 r. Skarżący podniósł, że pomimo upływu 14 – dniowego terminu organ nie udostępnił protokołu oględzin nieruchomości działki nr 574, a zatem pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. W literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T.Woś, H.Krysiak-Molczyk, M.Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, "LexisNexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – "u.d.i.p."u, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Zdaniem Sądu, analiza skargi, nadesłanych akt administracyjnych i odpowiedzi na skargę nie potwierdza zarzutów skarżącego. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2019 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o "udostępnienie protokołu oględzin nawiedzenia ziemi i zasypania naszego ogrodzenia przez [...]", wskazując jednocześnie, że oględziny odbyły się w dniu 27 sierpnia 2019 r. o godzinie 10:00. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie wskazał – na co słusznie zwrócił uwagę organ – że żądanie opiera na treści przepisów u.d.i.p. Nie wskazał również w jakikolwiek, nawet dorozumiany sposób, że wnioskuje o udostępnienie "informacji publicznej", zwrócił się jedynie o udostępnienie całego protokołu oględzin nieruchomości. Co nie mniej istotne, skarżący miał wiedzę, że Wójt Gminy [...] prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie usunięcia ziemi z działki nr 437 i usypanej ziemi na działce nr 574 w [...]. Zawiadomieniem z dnia 24 kwietnia 2018 r. organ poinformował bowiem syna skarżącego o wszczęciu postępowania we wskazanej sprawie, a sam skarżący w toku postępowania kierował do organu pisma, powołując się na wydaną w sprawie decyzję kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i domagał się wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że Wójt Gminy [...] zasadnie uznał żądanie skarżącego za wniosek o dostęp do akt sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 k.p.a. Taka była bowiem literalna treść żądania skarżącego, a sam organ administracji nie jest uprawniony do odczytywania rzeczywistych a niewyjawionych intencji strony w sytuacji, gdy strona jasno i precyzyjnie sformułowała swoje żądanie. Tym bardziej, że jak już wskazano powyżej, skarżący miał wiedzę o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a wobec dotychczasowego prowadzenia korespondencji z organem brak było podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 28 sierpnia 2019 r. na podstawie przepisów u.d.i.p. Należy podkreślić, że w sytuacji gdy toczy się postępowanie administracyjne, a zgłoszone żądanie dotyczy informacji w zakresie przedmiotu tego postępowania, czy też wglądu w akta sprawy, jeśli nie wskazano w nim wyraźnie, że składane jest w trybie dostępu do informacji publicznej, prowadzący to postępowanie organ, zgodnie z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. ma obowiązek rozpatrzyć to żądanie w ramach toczącego się postępowania, w trybie k.p.a. W rozpoznawanej sprawie tak się też stało, Wójt Gminy [...] załatwił wniosek skarżącego poprzez wydanie, na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., postanowienia z dnia 19 września 2019 r. nr [...] o odmowie udostępnienia protokołu oględzin nawiezienia ziemi i zasypania ogrodzenia. Brak wniosku o udostępnienie informacji publicznej, rozumianego jako wyraźne zamanifestowanie organowi administracji publicznej treści oraz podstawy prawnej żądania, wyklucza przyjęcie, że Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej. Wymaga podkreślenia, że w realiach opisywanej sprawy, z uwagi na wskazane wyżej okoliczności, Sąd nie oceniał prawidłowości wydanego przez Wójta Gminy [...] postanowienia o odmowie udostępnienia protokołu oględzin, ponieważ wykracza to poza granice sprawy wyznaczone przez skarżącego. Sąd jest bowiem związany przedmiotem zaskarżenia wskazanym przez stronę skarżącą, gdyż stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jedynie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazany przedmiot zaskarżenia determinuje też kierunek rozstrzygnięcia wynikający w rozpoznawanej sprawie z powołanego wcześniej art. 149 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący złożył zażalenie na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. o odmowie udostępnienia protokołu oględzin z 27.08.2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], na którego rozstrzygnięcie przysługuje skarga do WSA w Rzeszowie. Wobec powyższego, uznając że Wójt Gminy [...] nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.