II SAB/Rz 108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi T.S. na bezczynność A Sp. z o.o. w P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; IV. zasądza od A Sp. z o.o. w P. na rzecz skarżącego T.S. kwotę 604 zł /słownie: sześćset cztery złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi T.S. jest bezczynność A Sp. z o.o. w P., dalej "Spółka", w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2016 r. T.S. wystąpił do Spółki o udostępnienie kserokopii dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej na nieruchomościach oznaczonych nr działki 205 – 1007/2 objętej księgą wieczysta nr [..] oraz na nieruchomości oznaczonej nr działki 205 – 1008/2 objętej księgą wieczysta nr [..] położonych perzy ul. [...] w P. Ponadto wniósł o udzielenie następujących informacji: 1. Kiedy wybudowano przedmiotową sieć (w którym roku)?, 2. Czy poprzedni właściciel wspomnianych nieruchomości wyrażał zgodę na jej użytkowanie przez Spółkę, a jeśli tak to jakimi dokumentami to potwierdzającymi Spółka dysponuje, a jeżeli dysponuje zażądał udostępnienia ich kserokopii, 3. Jakie było źródło finansowania przedsięwzięcia w postaci infrastruktury wodno – kanalizacyjnej usytuowanej na wyżej wskazanych działkach, czy została wybudowana ze środków przedsiębiorstwa czy przy udziale środków właściciela. Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. Spółka poinformowała, że budowa sieci kanalizacyjnej na działkach objętych wnioskiem (nr 1007/2 i 1008/2) obręb 205 (ówczesne 56/7 i 56/3 została zrealizowana w latach 1997 – 1998. Zgoda na przeprowadzenie przez swoją nieruchomość sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej została Spółce udzielona przez właściciela terenu w ramach Porozumienia – Umowy z dnia [...] maja 1996 r. Postanowienia umowy są poufne – stanowią tajemnicę handlową i mogą być udostępniane osobom trzecim wyłącznie za zgoda drugiej strony lub na wezwanie upoważnionych organów. Finansowanie budowy sieci kanalizacyjnej pochodziło częściowo z dotacji celowej Urzędu Miasta oraz ze środków własnych MPEC P. W dofinansowaniu nie uczestniczył właściciel ww. działek. Spółka nie uczestniczyła w budowie sieci wodociągowej na przedmiotowych działkach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej T.S. zarzucił nieudostępnienie informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 30 listopada 2016 r. tj. nieudostępnienie skarżącemu kserokopii dokumentu obejmującego zgodę poprzedniego właściciela na zlokalizowanie i budowę urządzeń sieci wodociągowo - kanalizacyjnej na nieruchomościach aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka numer 205-1007/2, objęta księgą wieczystą nr [...] oraz działka numer 205-1008/2, objęta księgą wieczystą nr [...], położonych przy ulicy [...] w P. Kwestionując słuszność postępowania Spółki, zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, ze zm.), w dalszej części: "u.d.ip." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni; - art. 5 ust. 1 - 2 u.d.ip. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ograniczeniu dostępu do żądanej informacji publicznej ze względu na możliwość naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa pomimo braku podstaw odmowy jej udostępnienia; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w z art. 16 ust. 1 - 2 u. d. i. p. w zw. z art. 107 f 3 k. p. a. poprzez odmowę udostępnienia żądanych informacji bez zachowania przewidzianej prawem formy decyzji administracyjnej. Mając na uwadze charakter zaistniałych naruszeń, wniósł o: 1. nakazanie Spółce udostępnienia kserokopii dokumentów obejmujących zgodę poprzedniego właściciela na zlokalizowanie i budowę urządzeń sieci Wodociągowo - kanalizacyjnej na nieruchomościach aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka numer 205-1007/2, objęta księgą wieczystą nr [...] oraz działka numer 205-1008/2, objęta księgą wieczystą nr [...], położonych przy ulicy [...] w P., w szczególności umowy z dnia [...] maja 1996 r. - na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.; 2. stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.; 3. zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego - na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4. zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 34 zł tytułem udzielonych pełnomocnictw - na postawie art. 200 p.p.s.a.; W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej: 1. oddalenie w całości jako pozbawionej podstaw; 2. dopuszczenie jako dowodów z dokumentów wskazanych w odpowiedzi na skargę; 3. dopuszczenie dowodu w postaci zeznań świadka – S.P. - kierownika działu Inwestycji i Rozwoju Spółki - na okoliczność stałych kontaktów Spółki z Panem T.S. i udzielaniu T.S. wszelkich informacji odnośnie zlokalizowanych na jego działkach sieci i innych o jakie wystąpił oraz współpracy Spółki ze skarżącym w tym zakresie - wezwanie świadka na adres Spółki. 4. zasądzenie na rzecz Podmiotu kosztów postępowania; Ewentualnie z ostrożności Spółka wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej wniosków skarżącego zawartych w pkt III ppkt 2,3,4 tj. wniosków o: 1) stwierdzenie, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Spółka zarzuciła skardze 1. brak podstawy prawnej do wniesienia skargi, gdyż powołany w skardze art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. odnosi się do bezczynności postępowań o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 - w sytuacji, gdy postępowania wynikające z u.d.ip. nie są ujęte w katalogu wskazanym w 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. 2. brak podstaw do uznania, że Spółka dopuściła się bezczynności - w sytuacji stałych kontaktów ze skarżącym a tym bardziej, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa - w sytuacji, gdy Spółka rzetelnie i terminowo udzielała skarżącemu wszelkich informacji o jakie skarżący się zwrócił a dotyczących jego nieruchomości - z wyjątkiem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. 2003. 153. 1503 z późn. zm.), a taką informacją są informacje o wysokości odszkodowań wypłacanych właścicielom nieruchomości na których Spółka umieszcza sieci, 3. brak podstaw do zasądzenia od Spółki na rzecz skarżącego zarówno kosztów postępowania jak i sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego - z uwagi na zarzut j.w., że bezczynność Spółki nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa - gdyż Spółka rzetelnie i terminowo udzielała skarżącemu wszelkich informacji o jakie skarżący się zwrócił a dotyczących nieruchomości skarżącego (zarówno w sposób formalny - na piśmie, jak i podczas spotkań ze skarżącym). W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie w całości, dopuszczenie dowodów wskazanych w odpowiedzi na skargę, w tym z zeznań świadków na okoliczności stałych kontaktów Spółki ze skarżącym i na okoliczności udzielania skarżącemu wszelkich informacji odnośnie zlokalizowanych na jego działkach sieci i innych o jakie wystąpił oraz współpracy Spółki ze skarżącym w powyższym zakresie oraz zasądzenie na przez Spółki kosztów postępowania. Z ostrożności procesowej Spółka wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej wniosków skarżącego zawartych w pkt III ppkt 2, 3, 4 skargi. W treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ pozostawał w stałym kontakcie ze skarżącym i udzielał mu wszystkich żądanych informacji. Ponadto organ wyjaśnił, że gdyby skarżący po uzyskaniu odpowiedzi przez Spółkę dał wyraz temu, że odpowiedź ta nie satysfakcjonuje go co do posiadania tytułu prawnego do dysponowania w przeszłości nieruchomościami T.S. na cele budowy sieci Spółka udzieliłaby mu dodatkowych informacji uwiarygadniających ten fakt bez danych co do wysokości odszkodowania. Skarżący dał jednak wyraz swojemu niezadowoleniu z uzyskanych informacji dopiero w skardze przedłożonej do WSA W replice na odpowiedź na skargę skarżący zażądał umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami), zwanej dalej "P.p.s.a." bowiem Organ w odpowiedzi na skargę przedłożył zanonimizowane porozumienie z dnia 10 maja 1996 r. , tj. dokument objęty żądaniem z pkt III ppkt 1 skargi co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania i koniecznością jego umorzenia. Jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na jego rzecz od Spółki sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz zasądzenia na rzecz Skarżącego zwrotu koszów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz kwoty 34 zł tytułem udzielonych pełnomocnictw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 782 zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. T.S. składając skargę do WSA zarzucił Spółce bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie kserokopii dokumentu obejmującego zgodę poprzedniego właściciela na zlokalizowanie i budowę urządzeń sieci wodociągowo – kanalizacyjnej na nieruchomościach aktualnie oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr 205 - 1007/2 oraz działka nr 205 - 1008/2 położonych przy ulicy [...] w P.. Porównanie treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej z treścią zarzutu skargi uprawnia do konkluzji, iż stanowił on część żądania skarżącego zawartego w pkt 2 wniosku. Analiza tej części żądania skarżącego skutkowała stwierdzeniem Sądu, że dotyczyło ono informacji publicznej będącej w posiadaniu w/w Organu w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Na tą część żądania organ nie udzielił odpowiedzi skarżącemu w piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. Żądane porozumienie udostępnił dopiero przy odpowiedzi na skargę doręczoną jego pełnomocnikowi w dniu 20 września 2017 r., a zatem w terminie prawie 10 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie zatem organ przed wniesieniem skargi pozostawał w bezczynności, jednak przed jej rozpoznaniem w pełni odpowiedział na zgłoszone żądanie. Przesłanie wnioskowanych przez skarżącego informacji w postaci odpowiedzi na skargę wraz z załącznikami doręczonej jej pełnomocnikowi w dniu 20 września 2017 r. nakazywało uznać, iż organ załatwił wniosek skarżącej strony zgodnie z jego treścią. Udokumentowano fakt doręczenia odpowiedzi na wniosek, czyli uzyskania informacji publicznej przez stronę, po dacie wniesienia skargi do WSA. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że skarżony podmiot dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącego. W tym zakresie wniosek strony skarżonej o umorzenie postępowania oraz stanowisko strony skarżącej nie miały wiążącego znaczenia. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. Ponadto w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, albowiem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a okres ten stanowi wielokrotność maksymalnego terminu ustawowego (14 dni) w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie. Organ jednak w piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. wyjaśnił wnioskodawcy powody braku reakcji na jego wniosek w zakresie pkt 2 powołując się na poufność postanowień umowy – porozumienia z dnia 10 maja 1996 r. z uwagi na to, że stanowią tajemnicę handlową i mogą być udostępnione osobom trzecim wyłącznie za zgodą drugiej strony lub na wezwanie upoważnionych organów. Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Powyższa okoliczność zadecydowała o tym, że Sąd nie wymierzył organowi grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od strony skarżonej zwrot kosztów postępowania sądowego.