II SAB/Rz 108/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi I. O. na bezczynność A. S.A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – skargę oddala – II SAB/Rz 108/23 UZASADNIENIE I.O. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z 7 listopada 2022 r. przesłanym drogą elektroniczną zwróciła się do A. S.A. w [...] (dalej: "organ") o niezwłoczne udostępnienie protokołu kontroli zamówień publicznych prowadzonych przez CBA delegatura w [...]. W dniu 15 listopada 2022 r. organ zwrócił się do skarżącej o podanie podstawy prawnej wniosku, w tym samym dniu skarżąca wskazała, że podstawą wniosku jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Dnia 13 sierpnia 2023 r. skarżąca przesłała do organu pismo, w którym wskazała, że nie otrzymała żądanej informacji, dlatego składa ostateczne ponaglenie. W dalszej kolejności pismem z 30 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu 1 września 2023 r.) skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność A. S.A. Zarzuciła naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi normatywną podstawę do udostępnienia informacji o działalności organów władzy publicznej w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa; - naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej: "u.d.i.p.") w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów wniosła o zobowiązanie spółki U. S.A do rozpatrzenia wniosku z 7 listopada 2022 r. oraz dalszej korespondencji o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości; zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę A. S.A. w [...] wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wyjaśniono, że w doręczonym organowi protokole kontroli CBA nr [...] ujawnione zostały okoliczności stanowiące podstawę do zawiadomienia organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa z art. w art. 297 Kodeksu karnego (k.k.) i art. 305 § 1 k.k. W dniu 28 listopada 2022 r. U. S.A., wypełniając swój prawny obowiązek wynikający z art. 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego (k.p.k.), złożyło do Prokuratury Rejonowej w [....] zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa, a jako załącznik przedłożony został protokół kontroli [...]. Pismem z 21 lutego 2023 r. organ został poinformowany, że przesłane do Prokuratury Rejonowej w [...] zawiadomienie z 28 listopada 2022 r. o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 297 k.k. i art. 306 § 1 k.k. na szkodę A. S.A. w [...] zostało włączone w poczet materiałów postępowania o sygn. akt: [...] prowadzonego przez [...]Wydział Zamiejscowy Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [....]. Powołując się art. 1 ust. 2 u.d.i.p. organ wyjaśnił, że jeśli zasady i tryb dostępu do żądanej informacji publicznej określone są w innej ustawie, to pierwszeństwo w stosowaniu ma ta ustawa i nie znajduje zastosowania, jako subsydiarna, ustawa o dostępie do informacji publicznej. Taką ustawą odmiennie regulującą zasady i tryb dostępu do informacji publicznych jest kodeks postępowania karnego. Zgodnie z jego art. 156 § 5 jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kserokopie tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Zasadą wynikającą z art. 156 § 5 zd. 2 k.p.k jest ograniczenie dostępu do akt spraw postępowania przygotowawczego w jego toku. Udostępnienie akt i informacji w nich zawartych wymaga zgody prokuratora, a nadto może nastąpić wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych. Takie uregulowanie uzasadnione jest celami postępowania przygotowawczego. W przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Skoro z mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dochodzi do wyłączenia jej stosowania, to dotyczy to całej ustawy i niedopuszczalne jest stosowanie niektórych uregulowań w niej zawartych np. art. 5 u.d.i.p. Stwierdzono, że z uwagi na fakt, że protokół, którego doręczenia domaga się skarżąca stanowi część materiału dowodowego w sprawie karnej sygn. akt: [...], to organ nie był uprawniony do jego udostępnienia. Zdaniem organu w związku z faktem, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną, to wniesiona w tej sprawie skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Organ nie dopuścił się zatem bezczynności. Nie był bowiem podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej przez skarżącą informacji, a żądana informacja nie była informacją publiczną. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie nie załatwia jej w ustawowym terminie, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność oznacza stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca zarzuca A. S.A. bezczynność w udostępnieniu informacji w postaci protokołu kontroli zamówień publicznych w ww. spółce, jaka była prowadzona przez Delegaturę CBA w [....], powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 902 ze zm.)– dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przewiduje, że udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2). Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1). Przepisy u.d.i.p. określają też termin udostępnienia informacji publicznej. Regułę zawiera art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2). Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu. Niezależnie od tego, mogą zachodzić również sytuacje, w których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dopuszcza się bezczynności, poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi przypadek, w którym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych i w sprawie nie ma zastosowania tryb udostępnienia informacji przewidziany w u.d.i.p., bądź też poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. W tej sytuacji, w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Dla dokonania takiej oceny w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma art. 1 ust. 2 u.d.i.p., stanowiący, że uregulowania tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Wskazany przepis należy rozumieć w ten sposób, że wyłącza on ustawę o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp. W realiach rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma fakt toczącego się w [...] Wydziale Zamiejscowym Departamentu do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji Prokuratury Krajowej w [...] postępowania karnego – śledztwa o sygn.. [...] o popełnienie przestępstw z art. 230 § 1 k.k. i innych, do którego materiałów włączony został objęty wnioskiem skarżącej protokół kontroli [...]. W postępowaniu karnym kwestie dostępu do akt postępowania sądowego reguluje art. 156 § 1 Kpk, natomiast do akt postępowania karnego przygotowawczego art. 156 § 5 Kpk. Jeśli chodzi o przedsądową fazę postępowania karnego, tj. postępowanie przygotowawcze, przepis art. 156 § 5 Kpk stanowi, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis stanowi, że innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Z odpowiedzi na skargę oraz znajdującej się w aktach sprawy kserokopii pisma Prokuratury jednoznacznie wynika, że żądany przez skarżącą dokument został włączony do materiałów śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Krajową i jest dowodem w sprawie. Pozostaje on zatem w wyłącznej dyspozycji organów prokuratury, a jego udostępnianie regulują unormowania szczególne – przepisy kpk, wyłączające przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji wynikającej z akt postępowania karnego przygotowawczego. Należy przy tym podkreślić, że czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi na konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji. W niniejszej sprawie nie znajduje zatem zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, ponieważ art. 1 ust. 2 tejże ustawy wskazuje, iż istnieje kategoria ustaw szczególnych, określających odmienny tryb dostępu do informacji publicznej. Takimi przepisami są niewątpliwie wskazane powyżej przepisy k.p.k., określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej (por. również wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8.11.2022 r., II SAB/Rz 175/22). Nadmienić ponadto należy, że rozpowszechnianie publicznie wiadomości z postepowania przygotowawczego, zanim zostały ujawnione w postepowaniu sądowym stanowi przestępstwo określone w art. 241§1 k.k. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., a zatem organ nie pozostawał w bezczynności i skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.