II SAB/Rz 109/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 3, 3A, 3B w G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej – zmiany sposobu użytkowania budynku I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania wniosku strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] 3, 3A, 3B w G. z dnia 4 września 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej w G. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentowanej przez A.C.– P. jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB" w sprawie samowoli budowlanej i zmiany sposobu użytkowania lokalu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] września 2015 r. skarżąca złożyła do PINB pismo w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej związanej z robotami budowlanymi w lokalu nr 1 znajdującym się w G. przy ul. T. w budynku nr 3A, polegającymi m.in. na usuwaniu ścian, przebudowie instalacji elektrycznej, gazowej, wykonaniu instalacji klimatyzacyjnej, związanymi z zaadaptowaniem lokalu mieszkalnego na lokal użytkowy, gdzie właściciel tego lokalu nie dokonał odpowiedniego zgłoszenia do odpowiednich organów prac budowlanych wymagających zgłoszenia związanego ze zmianą w sposobie użytkowania lokalu. W związku z interwencją żalącej się poinformował, że przeprowadził czynności kontrolne w terenie i jednocześnie, wskazując na konieczność zebrania materiału dowodowego zawiadomił o terminie załatwienia sprawy do 30 października 2015 r. Zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2015 r. wyznaczył w trybie art. 81 ust. 4 oraz 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej "P.b.") kontrolę robót budowlanych prowadzonych w spornym lokalu, która została przeprowadzona w dniu 28 sierpnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawczynię, iż kontrola przeprowadzona w dniu 28 sierpnia 2015 r. w spornym lokalu wykazała, że właściciel tego lokalu prowadzi w nim roboty budowlane, na które nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie (montaż ścianek szklanych, mebli, sprzętu AGD itp.). Stwierdził także, że w jego ocenie prowadzenie nauczania w celu nauki języka kilku osób jednocześnie nie wymaga zmiany sposobu użytkowania. Skarżąca w dniu [...] września 2015 r. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlaneego , dalej "WINB" w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 23, dalej "K.p.a.") "zażalenie na bezczynność" PINB zwracając się o wyznaczenie temu organowi terminu załatwienia sprawy o nr [...] poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej oraz przywrócenie dotychczasowego sposobu użytkowania spornego lokalu, zobowiązanie tego organu do przedłożenia całej dokumentacji w sprawie, w tym wszystkich wniosków składanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w G. oraz jej członków organowi i wyjaśnienie przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, w tym przyczyn przeprowadzenia kontroli po ponad dwóch miesiącach od dnia złożenia wniosku w sprawie, po zakończonych pracach budowlanych. W odpowiedzi na zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] października 2015 r. wyjaśnił, że analiza korespondencji prowadzonej pomiędzy organem a wnioskodawczynią potwierdza, że PINB podjął działania. Na tle tych okoliczności organ wyższego stopnia nie znalazł podstaw do dyscyplinowania PINB, który do 30 października 2015 r. powinien udzielić wnioskodawczyni odpowiedzi z informacją o wynikach kontroli i sposobie załatwienia złożonej interwencji. Równocześnie podał, że zażalenie rozpoznał jako skargę w trybie art. 227 K.p.a. i na obecnym etapie w trybie nadzoru nie znalazł podstaw do podejmowania działań interwencyjnych w stosunku do PINB. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wyjaśnił także, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Skarga obywatela w przedmiocie naruszenia przepisów P.b. jest dla organu nadzoru budowlanego sygnałem do przeprowadzenia czynności kontrolnych, natomiast dopiero stwierdzenie w wyniku tych czynności naruszenia przepisów budowlanych obliguje ten organ do wszczęcia postępowania z urzędu. W skardze na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 61 § 1 i § 3, art. 104 § 1, art. 233 K.p.a. w zw. z art. 71 oraz art. 71a P.b. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania spornego lokalu, niewydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie w formie przewidzianej prawem, tj. decyzji administracyjnej, zamknięcie skarżącemu drogi do postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie w sprawie procedury postępowania skargowo – wnioskowego i wniosła o: 1. Zobowiązanie PINB do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 znajdującego się w G. przy ul. [...] w budynku 3A znak [...] (wydania decyzji administracyjnej), w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. Zobowiązanie PINB oraz WINB do przedłożenia całej dokumentacji w sprawie, w tym wszystkich wniosków składanych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] w G. oraz jej członków, w szczególności przez skarżącą oraz K.M., P.S., 3. Zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że wszelkie sprawy rozpatrywane przez organ nadzoru budowlanego prowadzone są z urzędu, a jedynie sprawy o pozwolenie na użytkowanie prowadzone są na wniosek strony. Pisma wnoszone do organu w sprawach dotyczących naruszenia P.b. rozpatrywane są w oparciu o przepisy Działu VII K.p.a. (skargi i wnioski). Również pismo pani A.C. – P. zostało zakwalifikowane jako skarga, skutkiem czego PINB pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformował ją o tym fakcie, wyznaczając termin załatwienia skargi na dzień 30 października 2015 r. Dotrzymując wyznaczonego terminu w piśmie z dnia 9 września 2015 r. poinformował A.C. – P. o sposobie załatwienia skargi i stanowisku organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. Podał, że nieprawdą jest, aby którakolwiek z osób wnoszących do PINB pisma w przedmiotowej sprawie zwracała się o "wszczęcie postępowania". Organ nie miał więc podstaw do zajęcia stanowiska w formie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania". Odnosząc się do "zbyt długiego" terminu załatwienia skargi, tj. 4 miesiące jak podaje skarżąca wyjaśnił, że organ nadzoru budowlanego działa w bardzo skromnej obsadzie etatowej, a duża ilość wpływających skarg i wniosków oraz konieczność prawidłowego powiadomienia o kontroli sprawia, że organ nadzoru budowlanego zorganizował kontrolę w najbliższym wolnym terminie, tj. 28 sierpnia 2015 r. Niezwłocznie po kontroli (9 września 2015 r.), tj. 1,5 miesiąca przed terminem zajął stanowisko i przekazał go m.in. skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadku niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych – art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie nierozpoznania wniosku skarżącej Wspólnoty w sprawie samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu nr 1 w G. przy ulicy [...] w budynku 3A. Wniesiona do tut. Sądu skarga spełnia wymogi formalne jej dopuszczalności albowiem została poprzedzona zażaleniem z dnia 25 września 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] października 2015 r. skierowanym do pełnomocnika Wspólnoty Mieszkaniowej poinformował, że po zapoznaniu się z wynikami kontroli uznał, że nie ma podstaw do dyscyplinowania organu I instancji, a wniosek organ zasadnie potraktował jako skarga obywatelska. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ ten nie podjął żądnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie lecz mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia czy pismo Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 4 września 2015 r. poprzedzone identycznymi pismami mieszkańców poszczególnych lokali wchodzących w skład Wspólnoty stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej w lokalu nr 1 w budynku nr 3, a w konsekwencji, czy skarga na bezczynność organu przejawiającą się w niewszczynaniu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że w demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo – wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII K.p.a. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 K.p.a. "skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje tutaj generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji, a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 K.p.a., w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Dodatkowo w doktrynie wskazuje się "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z tymi przepisami załatwiona" (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie. Ins Novum 2008 nr 1, poz. 114). Należy również zauważyć, że w orzecznictwie NSA wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie zasady oficjalności. "Jeżeli jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z rzędu" (patrz: wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W ocenie Sądu organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowaniu jej o bezzasadności wniosku tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, lecz musi w oparciu o przepisy K.p.a. zająć procesowe stanowisko wiążące organ i stronę. Z wniosku skarżącego i kolejnych pism nie wynika, że wywodzi on skargę powszechną w rozumieniu Działu VIII. Skarżący ewidentnie oczekuje od organu merytorycznego rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy zgodnie z K.p.a. Zatem jeżeli Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nieuzasadnione jest wszczynanie postępowania na skutek wniosku skarżącej Wspólnoty z dnia 4 września 2015 r. powinien odmówić wszczęcia postępowania, a takie rozstrzygnięcie będzie podlegało kontroli instancyjnej a następnie skardze do sądu administracyjnego a przez to możliwa jest kontrola prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia przyczyna, dla której określony akt nie został podjęty a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt nie powinien być wydany (wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 października 2012 r., II SAB/Kr 130/10). Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Cytowany przepis zobowiązuje Sąd do rozstrzygnięcia o charakterze tego naruszenia. Zdaniem Sądu bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przemawia za tym fakt, że wnioski tej samej treści kierowane były do organu przez wielu członków Wspólnoty Mieszkaniowej, trudno więc sądzić, że były to skargi w rozumieniu Działu VIII K.p.a. Z tych względów na zasadzie art. 149 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.