II SAB/Rz 109/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia 17 czerwca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z daty: K,, dnia 26 lipca 2024 r., W.D. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący"), wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej: "Komendant"/"Organ") z powodu niezałatwienia wniosku z 17 czerwca 2024 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej, 3. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 17 czerwca 2024 r. o dostępie do informacji publicznej oraz zasądzenia od organu kosztów postepowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że 17 czerwca 2024 r. poprzez pocztę elektroniczną skierował do Komendy Powiatowej Policji w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Powiatowej Policji w [...] pod pozycją nr 1, 2, 3 w roku 2024. Wniosek uzasadnił stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych w Rzeszowie wyrażonym sprawie sygn. II SAB/Rz 46/24. Komendant pismem z 20 czerwca 2024 r. odmówił udzielenia wnioskowanych informacji. Skarżący ponowił wniosek w dniu 14 lipca 2024 r. Komendant odpowiadając pismem z 19 lipca 2024 r. potrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi z 20 czerwca 2024 r., finalnie nie udostępniając informacji publicznej. Powołując przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz liczne orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący argumentował, że żądane informacje są informacjami publicznymi, a zatem Komendant pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie jest zobowiązany do udostępnienia dokumentów, które nie mają charakteru informacji publicznej lub też w aspekcie udostępnienia informacji podlegają odrębnym szczególnym przepisom prawa. Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdy w ustawowym terminie prześle swoje stanowisko wnioskodawcy. Komendant podkreślił, że informacją publiczną jest informacja dotycząca ogółu ludzi, niemająca charakteru prywatnego lub indywidualnego. W najbardziej podstawowym znaczeniu treść sprawy publicznej należy identyfikować z działaniem, którego celem jest zaspokajanie zbiorowych, a nie indywidualnych potrzeb obywateli. O każdorazowej kwalifikacji konkretnego stosunku prawnego lub sytuacji i zaliczeniu ich do kategorii sprawy publicznej powinna decydować analiza jego treści i celu jej udzielenia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych Komendant skonkludował, że z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej wprost odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne, to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawcę pismem. Co więcej, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy jakiś podmiot podejmuje prawnie dozwolone działania dla osiągnięcia celów innych niż przewidziane przez ustawodawcę. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Komendant podkreślił, że nie znalazł podstaw dla uznania wnioskowanych informacji za publiczne w rozumienia ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadnie nie wydał decyzji administracyjnej, ale zawiadomił skarżącego, że wniosek nie może być uwzględniony, a interesujące go informacje nie są w tym momencie objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym przesądził charakter zapytania - fakt domagania się informacji, które nie miały na celu szeroko pojętej kontroli organu władzy, a jedynie zaspokojenie własnego prywatnego interesu. Dodał, że wnioskodawca często i regularnie zwraca się go tut. organu z podobnymi zapytaniami. Wnioski te zwykle dotyczą interesu prywatnego wnioskodawcy i spotykają się odpowiedzią o podobnej, jak niniejsza treści. Również i ten fakt świadczy o tym, że brak jest podstaw do uznania, że Komendant miał powinność zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że liczba, seryjność i treść złożonych wniosków o udostępnienie informacji publicznej a także podobieństwo skarg, akcentowanie w żądaniach zawartych w skargach kwestii ekonomicznych, okoliczność czasowa między wnoszeniem skarg a zaistnieniem bezczynności, nie świadczą o zamiarze uzyskania informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, lecz mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie jego funkcjonowania). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy treść wniosku Skarżącego objęta jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej a zatem, czy żądane dane stanowią informację publiczną. Stanowiska stron w tym przedmiocie są odmienne. Zdaniem Komendanta, wnioskowane materiały nie stanowią tego rodzaju informacji co oznacza, że ich udostępnienie nie zostało poddane reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego, udostępnieniu podlegają informacje a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty. Ponadto, pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Poza tym, wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem należy uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej, bowiem jest to już ponowny wniosek o takim samym przedmiocie. Natomiast zdaniem Skarżącego, wszelkie dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym sprawozdanie z prowadzonego w trybie K.p.a. postępowania skargowego, podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy czym stanowisko to potwierdził WSA w Rzeszowie w sprawie sygn. II SAB/Rz 46/24. Sąd stwierdza, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Powiatowej Policji w [...] pod pozycją nr 1, 2, 3 w roku 2024 jest tożsamy w swej treści z wnioskiem, jaki był przedmiotem oceny Sądu w sprawie sygn. II SAB/Rz 46/24 z tą tylko różnicą, że tamten wniosek dotyczył roku 2023. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, wobec analogicznego stanu faktycznego występującego w rozpoznawanej sprawie i sprawie sygn. II SAB/Rz 46/24, wyraża stanowisko, że w zupełności podziela argumentację prawną zawartą w uzasadnianiu tego wyroku. Zatem powtórzyć należy, że "Jeśli chodzi o podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, to według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji – Dz. U. z 2024 r. poz. 145). Do podstawowych zadań tej formacji należą m. in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (pkt 1); ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (pkt 2); wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (pkt 4) czy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych (pkt 6). W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu i kwestia ta nie jest w sprawie sporna". "Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Prawo do jej uzyskania stanowi konkretyzację unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, co potwierdza treść art. 6 u.d.i.p., wskazującego jedynie przykłady danych stanowiących informację publiczną. I tak, zgodnie z tym unormowaniem, udostępnieniu podlegają: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pk 2 lit. c), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (ust. 1 pkt 3 lit. d), dane publiczne, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, lit. b, lit. c)". "W ocenie Sądu, kserokopia czy skan takiego sprawozdania stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem w dokumentach wytworzonych przez organ Policji w toku postępowania skargowego mieszczą się informacje o działalności tego organu. Poza tym, jako oświadczenie woli podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu i złożone do akt sprawy sprawozdanie to stanowi dokument urzędowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17.05.2023 r. II SAB/Sz 33/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22.03.2019 r. I OSK 1280/17]. Odnosząc się do poglądu Organu, że udostępnieniu podlegają informacje, a nie akta, czy znajdujące się w nich dokumenty należy wskazać, że w uchwale z 9 grudnia 2013 r. (I OPS 7/13) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. To jednak, że akta danej sprawy jako całość nie stanowią informacji publicznej nie oznacza równocześnie, że zawarte w nich informacje publiczne nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji na podstawie powyższych przepisów jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyrok NSA z 8.05.2024 r. III OSK 1119/23). Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem Skarżący wyraźnie wskazał, przekazania jakiego konkretnego dokumentu z zakończonego postępowania skargowego się domaga. Tak sformułowany wniosek wskazuje więc na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się Skarżący. Dotyczył on zatem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie prawa dostępu do jakiegoś zbioru, w którym tylko niektóre elementy mają walor takiej informacji. Komendant podniósł też, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. W odniesieniu do tego wskazać trzeba, że Skarżący wyraźnie zaznaczył w złożonej do Sądu skardze, że nie jest stroną postępowań skargowych, do których Jego wniosek się odnosi. KPP w [...] powyższemu nie zaprzeczył. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu na unormowania poszczególnych procedur. Inne natomiast osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant uznał też, że wystąpienie przez Skarżącego z wnioskiem należy uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej, bowiem jest to już ponowny Jego wniosek o takim samym przedmiocie. W tym zakresie należy podnieść, że cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej mogą mieć niewątpliwie znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Z tym, że zjawisko nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej może być brane pod uwagę nie na etapie dokonywania wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czyli na etapie odkodowywania normy prawnej wraz z jej percepcją dla ustalenia przedmiotowych granic prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, lecz na etapie późniejszym, tj. po stwierdzeniu, że wnioskowana informacja odpowiada ustawowemu pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, a zatem na etapie oceny prawidłowości korzystania z publicznego prawa dostępu do takiej informacji. Dopiero więc sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa. Stwierdzenie tego ostatniego winno następować w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (tak np. powołany wyżej wyrok NSA: z 8.05.2023 r. III OSK 1119/23 oraz wyrok NSA z 20.03.2024 r. III OSK 711/23). Komendant nie może więc z jednej strony twierdzić, że dane żądane przez Skarżącego nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej, że Skarżący dopuścił się nadużycia prawa do informacji publicznej. Są to bowiem stwierdzenia pozostające ze sobą w sprzeczności. Jak już bowiem wyżej podniesiono, nadużycie prawa do informacji publicznej odnosi się do danych stanowiących taką informację. Nadto, skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 16.03.2021 r., III OSK 86/21). Tymczasem, w sprawie niniejszej Komendant w sposób ogólny wskazał na nadużycie przez Skarżącego prawa do informacji publicznej podając, że jest to już Jego kolejny wniosek w tym zakresie. Słusznie jednakże zauważył Skarżący, że owszem zwracał się już do KPP o to samo, jednak żądanych informacji nie uzyskał, dlatego wniosek ponowił. Trudno, zdaniem Sądu, tego rodzaju stan faktyczny uznać za nadużycie prawa do informacji publicznej. Nadużycie prawa najczęściej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów. Dochodzi do niego w razie wykorzystania żądanych informacji dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, a także dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji. Występowania tego rodzaju okoliczności w warunkach sprawy nie zostało stwierdzone. Reasumując, skoro sprawozdanie będące efektem podjętych przez organ Policji czynności na skutek złożonej przez określony podmiot skargi powszechnej unormowanej w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego zostało wytworzone w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań Policji, to mieści się ono w zakresie art. 6 u.d.i.p. i jako takie podlega udostępnieniu, oczywiście po zanonimizowaniu w nim takich danych, które udostępnieniu nie mogą podlegać jako objęte ochroną prywatności osoby fizycznej". Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 17 czerwca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność, której dopuścił się Komendant nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie bowiem takiej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy się z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, tj. mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, co rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Orzeczenie o kosztach postępowania (pkt III wyroku) ma oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a.