II SAB/Rz 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. A. Oddział w [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie uzgodnienia przebiegu przyłącza energetycznego -skargę oddala- II SAB/Rz 11/14 UZASADNIENIE Pismem z dnia 12 listopada 2013 r. A. S.A. Oddział [...] Rejon [...] zwróciła się do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych (ZUDP) w L. o "uzgodnienie planu sytuacyjnego: przebiegu przyłącza energetycznego do zasilenia budynku mieszkalnego zgodnie z art. 29a Prawa budowlanego, w zakresie lokalizacji: S., działka nr 1534/4". W odpowiedzi pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Przewodniczący Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowych, działający z upoważnienia Starosty [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w terminie 7 dni poprzez przedłożenie projektu przyłącza sporządzonego na aktualnej mapie. Wyjaśnił, że zgodnie z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 445), projekt sporządza się na aktualnej mapie, wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133), zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Wskazano, że mapy te wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac – art. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.). Jednocześnie wyjaśniono, że obowiązek uzgadniania z właściwym starostą projektowanych sieci uzbrojenia terenu wynika nie z ustawy Prawo budowlane ale z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i związany jest z prowadzeniem przez starostów geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (art. 7d tej ustawy). W piśmie z dnia 26 listopada 2013 r. A. S.A. odmówiła usunięcia braku, tj. przedłożenia mapy do celów projektowych, jako nieistniejącego. W ocenie spółki organ zajmuje niekonsekwentne stanowisko, podając z jednej strony, że obowiązek uzgodnienia z właściwym starostą projektowanych sieci uzbrojenia terenu nie wynika z ustawy Prawo budowlane, z drugiej zaś za podstawę określonego charakteru mapy na której ma być sporządzony projekt wskazuje przepisy rozporządzenia z dnia 21.02.1995 r., które jest aktem wykonawczym do art. 43 ustawy Prawo budowlane. Strona wskazała, że art. 29a Prawa budowlanego stanowi wyjątkową regulację zawierającą samodzielne wymagania co do charakteru mapy do sporządzenia planu sytuacyjnego projektowanego przyłącza. Taki plan sytuacyjny może być sporządzany na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Złożony wniosek zawiera wymagane trzy egzemplarze planu sytuacyjnego przyłącza sporządzonego na wystarczającej w tym zakresie kopii mapy zasadniczej. Natomiast to do zadań organu należy aktualizacja mapy. Uznano zatem, że brak jest uzasadnienia do sugerowania wnioskodawcy uzyskiwania zbędnych dokumentów odpłatnie u podmiotów trzecich. W tej sytuacji, z uwagi na upływ zakreślonego terminu i nieuzupełnienie braków wniosku Starosta [...] pismem z dnia 3 grudnia 2013 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek bez rozpoznania. Jednocześnie zwrócił 3 egzemplarze planu sytuacyjnego przyłącza energetycznego wykonanego na kopii mapy zasadniczej zawierającej klauzulę, że nie może służyć dla celów projektowych. A. S.A. Oddział [...], działając na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na niezałatwienie przez Starostę [...] sprawy w terminie. Zawnioskowała o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy a dotyczącej uzgodnienia planu sytuacyjnego sporządzonego na podstawie art. 29a ustawy Prawo budowlane przebiegu przyłącza energetycznego do zasilenia budynku mieszkalnego w miejscowości S. na działce nr 1534/4. W jej ocenie wniosek o uzgodnienie planu sytuacyjnego nie zawierał braków, gdyż wykonanie przyłącza w trybie art. 29a ustawy Prawo budowlane nie wymaga sporządzenia projektu lecz planu sytuacyjnego sporządzonego na aktualnej mapie zasadniczej lub mapie jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie wymaga sporządzenia go na aktualnej mapie do celów projektowych, wykonanej zgodnie z rozdz. 2 rozporządzenia z 21.02.1995 r. Uzgodnienie przyłączy w trybie art. 29a Prawa budowlanego ma na celu odformalizowanie procesu inwestycyjnego i zmniejszenie kosztów wydatkowanych przez inwestorów. Zdaniem wnoszącego zażalenie, wniosek inicjujący postępowanie nie był dotknięty żadnymi brakami a odmowa jego załatwienia spowodowała bezczynność organu. Ustosunkowując się do tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w piśmie z dnia 15 stycznia 2014 r. uznał je za nieuzasadnione. Podkreślił, że obowiązek uzgadniania z właściwym starostą projektowanych sieci uzbrojenia terenu wynika nie z ustawy Prawo budowlane a z art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast szczegółowe zasady i tryb uzgadniania projektowanych sieci zawarte są w rozporządzeniu z dnia 2.04.2001 r. Zasady te dotyczą wszystkich rodzajów i typów sieci – także przyłączy. Ułatwienia proceduralne uzgodnień sieci będących przyłączami do budynków, zawarte zostały w § 10 ust. 3 tego rozporządzenia. Powołując się na § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2.04.2001 r. organ podał, że do wniosku o uzgodnienie należy dołączyć 3 egzemplarze projektu usytuowania sieci uzbrojenia terenu zwanego "projektem". W rozumieniu przepisów dotyczących geodezji i kartografii jako projekt należy rozumieć wyłącznie projekt usytuowania sieci a nie projekt o którym mowa przepisach ustawy Prawo budowlane. Stosownie do § 9 ust. 4 rozporządzenia projekt usytuowania sieci uzbrojenia terenu sporządza się na aktualnej mapie wykonanej według zasad określonych w rozdziale 2 rozporządzenia z dnia 21.02.1995 r., zatytułowanym "opracowania geodezyjno-kartograficzne do celów projektowych", zawierającej dodatkowo przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Stosownie zaś do § 9 ust. 6 rozporządzenia z 2.04.2001 r. przedłożony do uzgodnienia projekt podlega ocenie m.in. w zakresie prawidłowości mapy wykorzystanej do projektowania w zakresie: obszaru, skali, treści, aktualności i czytelności oraz klauzul przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sporządzeniu mapy lub projektu, niekompletności przedkładanych dokumentów albo konieczności dodatkowych wyjaśnień i uzupełnień, zgodnie z § 9 ust. 7 tego rozporządzenia, wniosek zwraca się inwestorowi, z zachowaniem formy pisemnej, w trybie określonym w art. 64 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dokonując analizy przeprowadzonego postępowania uznał, że Starosta [...] nie pozostawał w bezczynności i rozpatrzył wniosek w terminie, zgodnie z obowiązującymi przepisami informując jednocześnie o mających zastosowanie w sprawie przepisach. Skargę na bezczynność Starosty [...] polegającą na braku uzgodnienia planu sytuacyjnego, sporządzonego na podstawie art. 29a ustawy Prawo budowlane, przebiegu przyłącza energetycznego do zasilania budynku mieszkalnego w miejscowości S. na działce nr 1534/4, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. S.A. Oddział [...] – reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego R. G. Strona skarżąca zawnioskowała o zobowiązanie ww. organu do uzgodnienia planu sytuacyjnego sporządzonego na podstawie art. 29a Prawa budowlanego i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu przestawiając przebieg postępowania, podtrzymano dotychczasowe stanowisko o bezpodstawności uznania przez Starostę, że wniosek o uzgodnienie dotknięty był brakiem w zakresie braku projektu sporządzonego na aktualnej mapie dla celów projektowych. Raz jeszcze podkreślono, że na podstawie art. 29a Prawa budowlanego nie sporządza się projektu, lecz plan sytuacyjny. Przepis ten nie wymaga również by plan ten sporządzony był na aktualnej mapie do celów projektowych, wykonanej według przepisów rozporządzenia z dnia 21.02.1995 r. Wystarczającym jest by plan sytuacyjny sporządzony był na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapie jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona skarżąca zarzuciła również, że WINGiK w sposób proceduralnie nieprawidłowy, zwykłym pismem zamiast postanowieniem, uznał złożone zażalenie za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. Jest to stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W myśl przepisu art. 149 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do skarg na bezczynność mają zastosowanie wszelkie unormowania dotyczące warunków wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, w tym także art. 52 § 1 P.p.s.a. dopuszczający wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W pierwszej kolejności Sąd poddał skargę badaniu wstępnemu i uznał, iż podlega ona kognicji sądów administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 P.p.s.a. . W rozpoznawanej sprawie zaznaczenia wymaga, że Starosta [...], którego bezczynność została zaskarżona do Sądu, w sprawie dotyczącej budowy przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego występuje w dwóch rolach – jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, który jest organem właściwym w sprawach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) i niezastrzeżonych do właściwości innych organów (art. 82 ust. 1 tej ustawy) oraz jako organ prowadzący geodezyjną ewidencję sieci uzbrojenia terenu i dokonujący również uzgodnienia projektowanych sieci w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i aktu wykonawczego - rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej (Dz. U. Nr 38, poz. 445). Z przepisów ustawy Prawo budowlane wynika, że budowa przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych może być realizowana bądź na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 1a) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy, bądź też na podstawie jej art. 29 a) ust. 1. Przepis ten stanowi, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przepisu tego nie stosuje się , jeśli inwestor dokonał zgłoszenia, o (art. 29 a ust. 3). Możliwa jest również sytuacja, kiedy przyłącza są budowane wraz z innym obiektem wymagającym pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji pozwolenie na budowę obejmuje także omawiane przyłącza (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, wyrok WSA w Lublinie z dnia 4.06.2009 r., II SA/Lu 1/09, LEX Nr 563731). Z akt sprawy wynika, że skarżąca spółka, przystępując do budowy przyłącza energetycznego na działce nr 1534/4 w S., korzystała z trybu przewidzianego w art. 29 a) ustawy Prawo budowlane, bo taki przepis wskazała we wniosku z 12.11.2013 r. Odrębną natomiast kwestią od wymogu sporządzenia planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29 a ustawy Prawo budowlane, jest uzgodnienie dokumentacji projektowej uregulowane w powołanych już przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej. W doktrynie i orzecznictwie zwraca się uwagę, że niezależnie od wyboru trybu budowy przez inwestora, przyłącza podlegają geodezyjnemu wyznaczeniu w terenie, stąd też inwestorzy są obowiązani uzgadniać usytuowanie projektowanych sieci uzbrojenia terenu w właściwymi miejscowo starostami (W. Piątek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis i powołany tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.11.2008 r., VII SA/Wa 941/2008 oraz K. Mączewski (red), Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, LexisNexis, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4.11.2011 r., II SAB/Bk 40/2011, LEX Nr 1102074). W ocenie Sądu A. S.A. Oddział [...] w piśmie z 12.11.2013 r. zwróciła się w sposób wyraźny o uzgodnienie dokumentacji, a z żądaniem tym wystąpiła do Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej [...]. Słuszne było zatem zakwalifikowanie żądania spółki przez Starostę [...] jako wniosku o uzgodnienie usytuowania projektu przyłącza, dokonywane w oparciu o art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r. Z treści przepisów tego rozporządzenia wynika, że uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu dokonywane jest na wniosek inwestora (§ 9 ust. 1), do którego dołącza się wymienione w § 9 ust. 3 i 4 dokumenty. Uzgodnienie wyrażane jest w formie opinii, wydawanej z upoważnienia starosty przez przewodniczącego zespołu (§ 11 ust. 1). Zespół taki powołuje starosta, a w jego skład wchodzą: przewodniczący - pracownik starostwa powiatowego, posiadający stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii oraz członkowie - pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego oraz zarządów dróg podległych staroście (§ 20 ust. 1 i 2). W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia uzgodnienia dokonuje się po uprzednim zbadaniu bezkolizyjności usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi, znakami geodezyjnymi, grawimetrycznymi i magnetycznymi, zielenią wysoką, pomnikami przyrody, a także po zbadaniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wydawana z upoważnienia starosty opinia stanowi zatem akt, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 4 P.p.s.a., a tym samym bezczynność w wydaniu takiej opinii objęta jest kognicją sądów administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wystąpiła również z zażaleniem na bezczynność skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Uznać zatem należy, że skarga jest dopuszczalna i został wyczerpany tryb do jej wniesienia. Przechodząc do oceny zasadności skargi stwierdzić natomiast należy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznający wniosek skarżącej spółki organ, w świetle poczynionych przez Sąd uwag dotyczących treści § 8 ust. 1 i § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001 r., uprawniony był do dokonania uzgodnienia w formie opinii w oparciu o wskazane w tym rozporządzeniu dokumenty. Nadmienić przy tym należy, że § 9 ust. 4 omawianego rozporządzenia odsyła wprost do przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie, wskazując na jakiej mapie ma być sporządzony projekt. Dodatkowo na mapie tej ma być uwidoczniony przebieg projektowanych sieci uzbrojenia terenu uzgodnionych dotychczas przez starostę oraz położenie znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] pismem z 18.11.2013 r. wezwał o dołączenie tak sporządzonej mapy, a swoje stanowisko podtrzymał w piśmie z 3.12.2013 r. Wobec braku przekazania wymaganych dokumentów organ ten nie dokonał uzgodnienia. Wątpliwości może co prawda budzić przyjęta przez Starostę [...] forma – pozostawienie podania bez rozpoznania wobec nieusunięcia braków formalnych, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm. - dalej: "k.p.a.") z uwagi na fakt, iż zarówno przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak i przepisy rozporządzenia z 2001 r. nie nakazują stosowania przepisów k.p.a. do postępowań w sprawie uzgadniania usytuowania projektowanych sieci. Tego rodzaju postępowania nie są też objęte zakresem przedmiotowym k.p.a. wskazanym w art. 1 pkt 1 (kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych). Powołanie przez organ art. 64 § 2 k.p.a. nie ma jednak w sprawie istotnego znaczenia, skoro ostatecznie nie doszło do wydania aktu – uzgodnienia projektu przyłącza energetycznego, a kontrolą Sądu objęta jest w niniejszej sprawie bezczynność organu. Takiej bezczynności po stronie Starosty [...] Sąd nie stwierdza, bowiem podjął on stosowne czynności – wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia dokumentów wskazanych w przepisie rozporządzenia, a brak dołączenia tych dokumentów uniemożliwił mu dokonanie uzgodnienia w formie opinii. Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.