II SAB/Rz 110/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie propozycji służby - postanawia – odrzucić skargę. M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (IAS) w przedmiocie propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Stan sprawy przedstawia się następująco. M. S. do dnia 28 lutego 2017 r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...]. W dniu 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), zwana dalej "u.K.A.S." w związku z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. poz. 1948), określanej w dalszej części jako "u.P.w.u.K.A.S.". Ze wskazanym dniem 1 marca 2017 r. wymieniony pełnił służbę w IAS, realizując zadania w tej jednostce. Dnia 19 maja 2017 r. Dyrektor IAS, działając na podstawie art. 167 ust. 7 P.w.u.K.A.S., złożył M. S. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS na stanowisku służbowym starszego eksperta skarbowego, którą skarżący otrzymał 29 maja 2017 r. Propozycję powyższą wymieniony przyjął, składając w dniu 12 czerwca 2017 r. stosowne oświadczenie. Wcześniej, bo dnia 31 maja 2017 r. M. S. zwrócił się do Dyrektora IAS z wezwaniem do złożenia propozycji służby wskazując, że otrzymana przez niego propozycja pracy zamiast propozycji służby stanowi bądź oczywistą pomyłkę lub rażący błąd prawny. Dlatego domaga się wydania stosownej decyzji. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor IAS – pismo z 30 czerwca 2017 r. – podał, że z dniem 1 czerwca 2017 r., w związku z brzmieniem art. 171 ust. 1 P.w.u.K.A.S., stosunek służby wzywającego przekształcił się w stosunek pracy. Organ dodał, że propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej i nie mają do niej zastosowania przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Dyrektor IAS nie podzielił argumentacji M. S., iż użyty w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. zwrot "odpowiednio" wskazuje, że funkcjonariuszowi składa się propozycję służby, a pracownikowi propozycję pracy. Organ podkreślił, że brak jest w istniejącym stanie faktycznym oraz prawnym podstaw do złożenia kolejnej propozycji czy zmiany dotychczasowej. W złożonej, a wymienionej wyżej skardze, M. S. zarzucił Dyrektorowi IAS brak realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby w służbie celno-skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej do dnia 31 maja 2017 r., wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. Zdaniem skarżącego, wobec treści art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., nie jest możliwe złożenie dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji pracy. Odpowiadając na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. W zakresie pierwszego z wniosków wskazał, że skarga jest niedopuszczalna bowiem złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie posiada elementów pozwalających na jej zakwalifikowanie do podlegających zaskarżeniu aktów czy czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ma bowiem charakteru zewnętrznego i publicznoprawnego. Nie stwierdza też ani nie potwierdza żadnych uprawnień czy obowiązków funkcjonariusza/pracownika. Ponadto, zdaniem Dyrektora IAS, ani art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. ani inne jej unormowania nie nakładają na kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby wszystkim funkcjonariuszom, co wynika jednoznacznie z art. 170 ust. 1 pkt 3 P.w.u.K.A.S. Organ dodał, że realizacja przez niego polityki kadrowej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 u.K.A.S. nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Formy przejawów działalności tychże organów, podlegające owej kontroli określa z kolei ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Wyznacza więc ona w art. 3 § 2 i § 2a zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Katalog ten rozszerzają jeszcze przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę, o czym stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a. Dopiero więc ustalenie, że zaskarżony do sądu akt (bądź jego brak) mieści się w powyższym taksatywnym wyliczeniu pozwala na merytoryczne rozpatrzenie zainicjowanej skargą sprawy. Konstatacja, iż objęta skargą działalność organu (jej brak) nie podlega właściwości sądowej skutkuje natomiast koniecznością odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przedmiotem skargi M. S. uczynił bezczynność Dyrektora IAS, przejawiającą się w braku przedstawienia mu przez ten organ propozycji służby, a obowiązek w tym zakresie strona wywiodła z brzmienia art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. W świetle brzmienia tego przepisu, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tym miejscu należy wskazać, że w myśl art. 165 ust. 3 P.w.u.K.A.S., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1 (tj. u.K.A.S.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym, skarżący od dnia 1 marca 2017 r. (wejście w życie u.K.A.S.) pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej, realizując zadania w Urzędzie Celno-Skarbowym w Delegaturze [...], w Oddziale Celnym w [...]. Wymieniony został o tym pisemnie poinformowany (pismo DIC z 24 lutego 2017 r.)., w myśl art. 165 ust. 6 P.w.u.K.A.S. Zgodnie z nim, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych, urzędach kontroli skarbowej, Centrum Edukacji Zawodowej Resortu Finansów oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych, nie później niż do dnia 28 lutego 2017 r., otrzymują pisemną informację o miejscu wykonywania obowiązków służbowych, jeżeli ulega ono zmianie. Brak informacji w tym terminie jest równoznaczny z powierzeniem wykonywania obowiązków służbowych w dotychczasowym miejscu. Należy jeszcze zacytować art. 169 P.w.u.K.A.S., wedle którego, funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, przysługuje stopień służbowy równorzędny do dotychczasowego (ust. 1). Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy(ust. 4). Do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. (ust. 6, dalej "K.p.a."). Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Istotne jest także przedstawienie unormowań art. 170 P.w.u.K.A.S. Wedle jego ust. 1, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (ust. 3). Wedle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrolą sądu administracyjnego objęta jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W powołanych w tym przepisie punktach ustawodawca wymienia jako zaskarżalne do sądu formy działania organów: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie (pkt 2), postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.)- dalej "K.p.a.", postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 u.K.A.S., oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd kontroluje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przyjmuje się, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. O bezczynności możemy w związku z tym mówić, gdy organ w prawnie określonym terminie nie wydał decyzji, postanowienia, aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., interpretacji prawa podatkowego bądź nie podjął czynności dotyczącej uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa, do której dokonania był zobowiązany (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. II FSK 2968/13). Jak zatem słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, skuteczność skargi zależy od istnienia po jego stronie obowiązku działania w jednej z przewidzianych prawem (art. 3 P.p.s.a.) form. Analiza niniejszej sprawy prowadzi tymczasem do wniosku, że Dyrektor IAS nie był zobligowany do podjęcia żądanego od niego przez skarżącego działania w postaci złożenia propozycji służby, o czym przesądza jednoznacznie treść powołanych wyżej zapisów P.w.u.K.A.S. Wynika z nich mianowicie, że Dyrektor IAS realizując określoną politykę kadrową dysponował pewną swobodą działania, a zatem uwzględniając okoliczności wymagane ustawą P.w.u.K.A.S. (art. 165 ust. 7) mógł złożyć propozycję zmierzającą do pozostawienia danej osoby w korpusie celno-skarbowym bądź też mógł tego rodzaju propozycji nie składać, co skutkowało – w myśl art. 171 ust. 1 pkt 1 P.w.u.K.A.S.- wygaśnięciem dotychczasowego stosunku pracy bądź stosunku służby. Skoro więc propozycja służby stanowi wprawdzie – pomyśli art.169 ust. 4 u.P.w.u.K.A.S. - decyzję administracyjną, jednak na Dyrektorze nie spoczywał obowiązek jej wydania, to nie można przyjąć dopuszczalności złożenia skargi na bezczynność w takim zakresie. Jak już zaś wyżej zaznaczono, tylko w takim przypadku tzn., gdyby na organie ciążył wynikający ze stosownych regulacji obowiązek działania właśnie w jednej z tych wyżej wymienionych form, lecz działania tego nie podejmował, dopuszczalna byłaby skarga na jego bezczynność. Podkreślenia wymaga nadto, że nawet gdyby przyjąć dopuszczalność sądowej kontroli zarzucanej w skardze bezczynności, to konsekwencją uwzględnienia tej skargi nie mogłoby być nałożenie na Dyrektora IAS obowiązku złożenia skarżącemu propozycji służby. Jego stosunek służbowy wygasł bowiem z dniem 31 sierpnia 2017 r., a Sąd nie jest władny do wzruszenia tego skutku wobec obowiązywania regulacji prawnej, z której skutek ten wynika. Dodatkowo, należy jeszcze zwrócić uwagę na brzmienie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., który wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawach wynikających z podległości między przełożonymi i podwładnymi. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna w stosunku do aktów podjętych w zakresie wymienionym (bądź braku działania w tymże zakresie) nie jest generalnie dopuszczalna, a dopuszczalność taka w odniesieniu do danego rodzaju rozstrzygnięć 9ich braku) mogłaby wynikać z wyraźnego brzmienia przepisu szczególnego, którego w warunkach niniejszej sprawy brak. Z powyższych względów przyjęto, że przedmiot skargi M. S. nie mieści się w ramach bezczynności organów administracji publicznej, która podlega kontroli sądowej, a wskazanej w art. 3 § 2 pkt 8, pkt 9 P.p.s.a. Dlatego też skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.