II SAB/Rz 112/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącego Z. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga ZS (dalej: "skarżącego") na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") postępowania w przedmiocie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 31 grudnia 2008 r. skarżący zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo skarżącego do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – zabudowanej nieruchomości o powierzchni 17 ha położonej obecnie w [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) – dalej: "ustawa", przekazał Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie wniosek skarżącego o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust 1 ustawy, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że zawiadomienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Wojewody [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] poinformował skarżącego, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] określa majątek SS i WS pozostawionego w związku z wojną, ale nie określa wysokości rekompensaty. Z tych przyczyn nie jest możliwe ujawnienie w rejestrze ww. decyzji, ponieważ nie określono wartości nieruchomości wchodzących w skład majątku. Skarżącego poinformowano, że w celu otrzymania rekompensaty winien doprecyzować wniosek podając właścicieli pozostawionego mienia w taki sposób, że należy go traktować jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, a nie jako niemożliwy do uwzględnienia wniosek o ujawnienie decyzji w rejestrze. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Wojewody o udzielenie wyjaśnień odnośnie stanu sprawy. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], które do wiadomości przekazano wnioskodawcy. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. poinformował, że wnioskodawcę pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. nr [...] wezwał do doprecyzowania wniosku (doręczone w dniu 3 lutego 2014 r.), ale nie udzielono żadnej odpwoiedzi. W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda ponownie poinformował skarżącego o braku możliwości uwzględnienia zgłoszonego żądania z uwagi na fakt, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie określa wysokości rekompensaty oraz o konieczności modyfikacji zgłoszonego żądania, celem wydania decyzji potwierdzającej prawo skarżącego do rekompensaty. W dniu 9 października 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, które zostało przekazane Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu zawiadomieniem z dnia 27 listopada 2018 r., które doręczono Wojewodzie w dniu 6 grudnia 2018 r. W piśmie z dnia 30 stycznia 2019 r. organ uznał wniesione zażalenie za bezzasadne. Powtarzając dotychczasową argumentację organ wskazał dodatkowo, że organ jest związany treścią wniosku strony i nie może go dowolnie interpretować. Ponadto brak jest podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego jest kompletny, gdyż brak jest dowodu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego przez – jak podał organ –TS. Pismem z dnia 25 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do Wojewody o wskazanie brakujących dokumentów, niezbędnych do rozstrzygnięcia wniosku na podstawie art. 5, art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy oraz wyjaśnienie kwestii związanej z wątpliwościami, co do posiadania obywatelstwa polskiego przez TS. Skarżący wskazał, że dziećmi i spadkobiercami SS i WS byli [...], co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1990 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku. W piśmie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] powtórzył, że w celu załatwienia sprawy skarżący winien doprecyzować swój wniosek w taki sposób, aby traktować go jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy. Ponadto organ podał, że wniosek wymaga uzupełnienia o dowód potwierdzający posiadanie obywatelstwa polskiego przez właścicieli pozostawionego mienia oraz dowody potwierdzające posiadanie obywatelstwa polskiego przez osoby uprawnione do rekompensaty i wyjaśnił, że w piśmie z dnia 30 stycznia 2019 r. omyłkowo określił jako spadkobiercę TS. Zdaniem organu konieczne będzie również podanie aktualnych adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych do rekompensaty. Z nadesłanych akt sprawy oraz odpowiedzi na skargę wynika, że organ nie podejmował dalszych czynności w opisywanej sprawie. Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności oznaczają, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wprawdzie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nie określa wysokości rekompensaty, jednakże w zestawieniu z operatem i opinią sporządzonymi przez biegłych sądowych w latach 1990-tych, nadaje się do ujawnienia w rejestrze, w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 3 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy. Zwłaszcza, że w tamtym czasie był zapewniany przez pracowników Urzędu Rejonowego w [...], że nie ma możliwości wskazania wysokości rekompensaty w decyzji. Nawet gdyby przyjąć, że w opisywanej sprawie organ nie znalazł podstaw do ujawnienia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w rejestrze, to organ winien powrócić do rozpatrzenia pierwotnego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy. Zwłaszcza, że skarżący dołączył do wniosku wszelkie niezbędne dokumenty do jego pozytywnego rozpatrzenia. Odnosząc się do wskazanych przez Wojewodę braków wniosku skarżący podniósł, że we wniosku inicjującym postępowania wskazał z imienia i nazwiska spadkobierców, będących osobami uprawnionymi do rekompensaty. Podał, że według jego wiedzy część rodzeństwa już nie żyje, jedno przebywa za granicą, a on sam nie utrzymuje z nimi kontaktów. Brak jest zatem podstaw do nakładania na niego obowiązku ustalania adresów ich zamieszkania lub wykazania, że legitymują się obywatelstwem polskim. Skarżący podniósł, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby prowadzić postępowanie zainicjowane przez jednego z potencjalnych spadkobierców, a w konsekwencji by wypłacić rekompensatę proporcjonalnie do jego udziału w spadku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że z treści zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. jasno wynika, że przekazaniu podlegał wniosek skarżącego o ujawienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] w rejestrze wojewódzkim w trybie art. 7 ust. 3 ustawy. Organ kilkukrotnie informował skarżącego o braku możliwości uwzględnienia wniosku oraz wskazywał jakie czynności skarżący winien podjąć w sprawie. Co istotne, odmiennie ukształtowany wniosek, tj. o prowadzenie postępowania w trybie art. 5 ust. 1 ustawy wskazywałoby – z uwagi na ostatnie miejsce zamieszkania SS i WS – Wojewodę [...], jako organ właściwy do jego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, że organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, że organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). Środkiem zwalczania bezczynności lub przewlekłości jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi na bezczynność było poprzedzone zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania z dnia [...] października 2018 r., które zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu do rozpatrzenia zażalenia. Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania jest bezzasadne. Sąd orzekając w sprawie o przewlekłość nie dokonuje merytorycznej oceny sprawy. Przechodząc do oceny merytorycznej to Sąd stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna. Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. przekazał wniosek ZS o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...] Wojewodzie [...], jako organowi właściwemu w sprawie. Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia 28 stycznia 2014 r. wystąpił do ZS o doprecyzowanie wniosku (wskazując właścicieli pozostawionego mienia) w taki sposób, że należy go traktować, jako wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy, a nie wniosek o ujawnienie w rejestrze, który nie może być rozpatrzony ze względu na brak wysokości rekompensaty, która nie była określona w ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Następną aktywnością Wojewody [...] było udzielenie odpowiedzi Rzecznikowi Praw Obywatelskich o stanie sprawy w piśmie z dnia 15 stycznia 2015 r. Kolejnym pismem w sprawie skierowanym do ZS jest pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], w którym organ podał, że nie jest możliwym ujawnienie w rejestrze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 12 lutego 1992 r. gdyż nie określa wysokości rekompensaty za mienie. Oceniając okres prowadzenia postępowania poczynając od pisma Wojewody [...] z dnia 28 stycznia 2014 r. do pisma Wojewody [...] z dnia 24 marca 2017 r., których adresatem był ZS, to Sąd uznał, że Wojewoda [...] prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta miała cechy rażącego naruszenia prawa. Dla oceny przewlekłości postępowania poza wyżej przytoczonymi stanowiskami judykatury stanowią też czynności procesowe podejmowane przez organ. Brak aktywności organu w stosunku do strony postępowania istniał nawet po piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W piśmie z dnia 28 stycznia 2014 r., wzywającym skarżącego do sprecyzowania treści wniosku Wojewoda nie określił żadnego terminu, ani też nie określił skutków dla strony w przypadku niedochowania terminu zawartych w 64 § 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak wyznaczenia terminu dla strony do złożenia żądanego przez organ wyjaśnienia nie stanowi okoliczności usprawiedliwiającej dla organu za tak długie prowadzenie postępowania. Wręcz przeciwnie, to rolą organu było ewentualne przypomnienie stronie o sprecyzowaniu wniosku. Stwierdzenie przez organ pozostawienie wniosku bez rozpoznania nastąpiło po trzyletnim okresie czasu, czyli tak długim okresie, w którym strona mogła uzupełnić wniosek. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że w stosunku do skarżącego nigdy nie została wydana decyzjo o rekompensacie z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 31 grudnia 2008 r, nadany w drogą pocztową w tym samym dniu o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty złożony na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Zatem powyższy wniosek wszczął postępowanie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty(art. 61 § 1 K.p.a) i Wojewoda [...] był zobligowany do sprawdzenia czy ten wniosek jest kompletny i spełnia wymagania ustawowe. Skoro organ stwierdził, że wniosek posiada braki formalne, to przepis art. 64 § 2 K.p.a. podjąć działania do usunięcia braków formalnych wniosku. Ponadto wniosek wyznaczył granice przedmiotowe prowadzonego postępowania. Wojewoda w piśmie z dnia 24 marca 2017 r. poinformował, że nie może umieścić w rejestrze decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992 r., gdyż nie określono w niej wysokości rekompensaty. Świadczy to też o braku konsekwencji skarżącego wobec treści wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r. Pismo Wojewody [...] z dnia 24 marca 2017 r., spełnia przesłanki do zastosowania instytucji pozostawienia podania bez rozpoznania, o czym stanowi art. 64 § 2 K.p.a. W przypadku, gdy strona takie działanie organu uznała za błędne to może je kwestionować w trybie art. 37 K.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wniosek skargi o zobowiązanie organu do ujawnienia w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 19 ustawy, prawa skarżącego potwierdzonego w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lutego 1992 nr G[...] w przyjętym do orzekania stanie faktycznym i prawnym nie mógł zostać uwzględniony, gdyż nie jest to decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty i dlatego Sąd w tym zakresie oddalił wniosek jako niezasadny. Mając na względzie stan sprawy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.