II SAB/Rz 113/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 1 grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. T. na "niewydanie zaświadczenia i nierozpoznanie wniosku zgodnie z przepisami prawa" przez Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia, "że Gmina [...] w sprawie prowadzonej przez Komornika R. Ż. przeciwko mnie egzekucji sygnatura [...], [...] ...". Podała, że Burmistrz nie wezwał jej do sprecyzowania treści wniosku czy do uzupełnienia braków a uznając jego treść za prawidłową, nie rozpoznał go w przepisanej prawem formie. Takim działaniem uniemożliwił jej skorzystanie ze środka obrony – zażalenia, czym naraził ją na straty finansowe. W dalszej części skarżąca zażądała odszkodowania w kwocie pobranej przez Komornika oraz zadośćuczynienia za straty moralne w kwocie 3 000 zł. Końcowo wskazała, że Burmistrz nie okazał jej dokumentu – nakazu zapłaty, na podstawie którego wszczął postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 z uwagi na jej niedopuszczalność z powodu niewyczerpania trybu określonego art. 53 § 2 ustawy, tj. bez uprzedniego wezwania do usunięcia prawa a także z uwagi na brak znamion skargi określonej w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy. W razie nieuwzględnienia powyższego organ zawnioskował o oddalenie skargi. Burmistrz wyjaśnił, że na wniosek Gminy [...] prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi – A. T. W jego toku wyżej wymieniona zakwestionowała zasadność zasądzonych od niej kosztów zastępstwa procesowego. W dniu [...] marca 2014 r. zażądała wydania zaświadczenia, które jej zdaniem podważyłoby zasadność prowadzonej egzekucji. Organ wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na to pismo w dniu [...].04.2014 r. Niezależnie od powyższego A. T. złożyła także skargę, w trybie art. 227 K.p.a., do Rady Miejskiej w B., na którą otrzymała odpowiedź. Następnie w dniu [...].09.2014 r. wyżej wymieniona skierowała do Rady Miejskiej w B. wezwanie do usunięcia prawa, które przekazane zostało Burmistrzowi do załatwienia według właściwości. W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 219 K.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania zaświadczenia. Na to postanowienie, w otwartym terminie do wniesienia środka zaskarżenia A. T. złożyła zażalenie (pismo z dnia [...].11.2014 r.), skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej jako "P.p.s.a."). Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.) Z powyższego wynika zatem, że skarga na bezczynność organu przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje, postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy zarzucanej Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] bezczynności w zakresie "niewydania zaświadczenia i nierozpatrzenia wniosku zgodnie z przepisami prawa". Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że skarżąca pismem z dnia [...] marca 2014 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o treści wskazanej w tym wniosku. Ostatecznie wniosek ten został rozpoznany, bowiem Burmistrz Miasta i Gminy [...], działając na podstawie art. 219 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...] odmówił wydania zaświadczenia. Z akt sprawy wynika także, że A. T., zgodnie z pouczeniem, zaskarżyła to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie czekając na rozpoznanie sprawy przez Kolegium, które to orzeczenie mogłoby stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, skarżąca wniosła do WSA w Rzeszowie skargę na "niewydanie zaświadczenia i nierozpoznanie wniosku". W tym zakresie uznać należy, że skarga została złożona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). Warunkiem wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej jest uprzednie złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy jeżeli zamiarem A. T. było wniesienie skargi na bezczynność polegającą na niewydaniu zaświadczenia o żądanej przez nią treści, to przed jej złożeniem do sądu administracyjnego obowiązana była skierować do SKO zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Nadesłane akta administracyjne nie dowodzą by takie zażalenie zostało złożone. Wprawdzie w aktach sprawy zalega kserokopia zażalenia złożonego przez A. T. do SKO, jednak z jego treści jednoznacznie wynika, że zostało ono złożone na postanowienie Burmistrza z dnia [...] listopada 2014 r. odmawiające wydania zaświadczenia. Również, za zażalenie składane w trybie art. 37 K.p.a., nie mogą zostać uznane pisma z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz z dnia [...] września 2014 r. jako, że skierowane zostały do Rady Miejskiej w B., a zatem do organu niewłaściwego. Nadto noszą one cechy tzw. skargi obywatelskiej złożonej w trybie art. 227 k.p.a. (postępowanie uregulowanego przepisami zawartymi w dziale VIII k.p.a.: "Skargi i wnioski"), a na zawiadomienie o sposobie rozpoznania takiej skargi nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wskazać także należy, że Burmistrz, przed złożeniem przez A. T. do tut. Sądu skargi, rozpoznał jej wniosek o wydanie zaświadczenia, a zatem nie pozostaje już w bezczynności, to zaś powoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Natomiast dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia przewidzianych w K.p.a., tj. po rozpoznaniu przez SKO zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2014 r., A. T. będzie przysługiwało uprawnienie do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia (wydanego przez Kolegium) do sądu administracyjnego. W świetle powyższych okoliczności a w szczególności wobec braku dopełnienia przez skarżącą przed wniesieniem skargi rygoru warunkującego dopuszczalność jej skargi, tj. wobec braku złożenia zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. uznać należało, że skarga A. T. jest niedopuszczalna, to zaś stanowi podstawę do jej odrzucenia – art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Nadto, jak wynika z uzasadnienia skargi, skarżąca domaga się od organu odszkodowania i zadośćuczynienia za straty moralne w kwocie 3 000 zł. Wyjaśnienia wymaga, że kwestia ta nie należy do rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny, powołany do kontroli działalności administracji publicznej, nie jest właściwy w sprawach dotyczących zasądzania czy też ustalania zadośćuczynień czy odszkodowań za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej. Wskazać jednocześnie należy, że gdy niedopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawach wymienionych w przepisach art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a., wyłączona jest również możliwość wniesienia skargi na bezczynność w tych sprawach do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 958/2010). Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego dającej podstawę do działania organu w formie władczej, zatem nie można tym samym mówić o bezczynności organu objętej kontrolą Sądu. Stwierdzić zatem należy, że powyższe okoliczności, we wzajemnym powiązaniu uniemożliwiały nadanie skardze właściwego biegu. W tej sytuacji, uznając, że sprawa nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej i nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego oraz jako jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 P.p.s.a. Ponieważ skarga podlega odrzuceniu Sąd, mając na względzie treść art. 222 P.p.s.a., odstąpił od wzywania skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi.