II SAB/Rz 113/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- W dniu 29 października 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga LD (dalej: "skarżącego") na bezczynność Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 7 września 2019 r. skarżący za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. rejestru pełnomocników Wojewody, wraz z zakresem pełnomocnictwa bądź oświadczenia o aktualności tych danych na stronie Biuletynu Informacji Publiczne [...] UW; 2. rejestru upoważnień pracowników organu do załatwiania spraw w imieniu Wojewody, wraz z zakresem upoważnienia; 3. rejestru upoważnień pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego i Powiatowych Inspektoratów Nadzoru Budowlanego do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, wraz z zakresem tego upoważnienia, w tym taryfikatora; 4. rejestru upoważnień pracowników organu do dostępu do rejestru PESEL i Rejestru Stanu Cywilnego, a także systemów informatycznych, w których te rejestry są prowadzone, wraz z zakresem upoważnień w przypadku ich zróżnicowania dla poszczególnych osób; 5. decyzji płacowej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] oraz aktualnie obowiązującej decyzji płacowej; 6. zarządzenia nr 8/03 w sprawie rozbudowania jednolitego rzeczowego wykazu akt dla zespolonej administracji rządowej w województwie oraz obowiązującego zarządzenia w tym samym temacie; 7. ewidencji obowiązujących porozumień zawartych przez Wojewodę z innymi jednostkami administracji rządowej; 8. rejestru zarządzeń Dyrektora Generalnego z lat 2017, 2018 i do sierpnia 2019 r.; 9. obowiązujących Regulaminów Wewnętrznych Wydziałów Urzędu Wojewódzkiego; 10. sprawozdania z działalności kontrolnej w [...] Urzędu Wojewódzkiego z lat 2017 i 2018. Skarżący podniósł, ze w dniu 4 października 2019 r. za pośrednictwem platformy ePUAP doręczono mu pismo z dnia 20 września 2019 r., w którym udostępniono wnioskowaną informację w części. Organ podał, że w zakresie pkt 2 – 4 wniosku informacja stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429) – dalej: "u.d.i.p." i wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie tych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący podniósł, że do dnia 14 października 2019 r. organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ani też nie przekazał wnioskowanej informacji. Oznacza to, że Wojewoda pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności i nie ma przy tym znaczenia, że w piśmie z dnia 20 września 2019 r. wezwał skarżącego do wykazania, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż działania organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo. Niezależnie od powyższego skarżący zakwestionował zakwalifikowanie informacji, o której mowa w pkt 2 – 4 wniosku jako informacji publicznej przetworzonej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku z dnia 7 września 2019 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz o zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1 200 zł. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wnioskowana informacja w zakresie pkt 1, 5 – 10 oraz częściowo w zakresie pkt 2 – 4 została przekazana skarżącemu przy piśmie z dnia 20 września 2019 r. Organ dotrzymał zatem terminu przewidzianego na udostępnienie informacji publicznej na wniosek. W pozostałej części uznano, że informacja stanowi informację publiczna przetworzoną. Organ nie dysponuje bowiem rejestrem upoważnień, a zatem we wskazanych przez wnioskodawcę zakresach należało przygotować zestawienie ponad 1 100 upoważnień. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności wobec braku reakcji skarżącego na wystosowane do niego wezwanie do wykazania, że uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie z dnia 20 września 2019 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 5 października 2019 r., a zatem siedmiodniowy termin na jego wykonanie upłynął z dniem 12 października 2019 r. Dopiero po jego upływie Wojewoda był władny wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, co też nastąpiło w dniu 23 października 2019 r. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2019 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski sformułowane w skardze, za wyjątkiem wniosku o zasądzenie od organu sumy pieniężnej. Podniósł, że z odpowiedzi na skargę nie wynika dlaczego organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, dlaczego wezwanie do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego skierowano dopiero w przedostatnim dniu wskazanego wyżej terminu, ani dlaczego decyzję o odmowie udostępniania informacji publicznej wydano dopiero 8 dni od dnia wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo do informacji, w świetle art. 61 Konstytucji RP, jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ustawa, co oczywiste, znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie, stosownych czynności, tj. nie udostępnia informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba również wskazać, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach skarg na bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej skarżący nie jest zobowiązany do składania wezwania o usunięcie naruszenia prawa w oparciu o art. 52 § 3 P.p.s.a. (np. wyrok NSA ww., wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 17/09). W wyroku NSA z dnia 24 maja 2006 r. postawiono znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie tezę, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego zarzut formalny Spółki, o braku wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie mógł skutkować odrzuceniem skargi. W kontrolowanej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, który zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mieści się w kręgu podmiotów określonych przez ustawodawcę, jako obowiązane do udostępniania informacji publicznej w zakresie, w jakim pozostaje dysponentem żądanej informacji oraz zastosowanie do żądanej informacji miałby tryb przewidziany w u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że zakres wnioskowanej informacji mieści się w szeroko pojętym katalogu informacji publicznej, która – co do zasady – podlega udostępnieniu. Skarżący kwestionuje zasadność zakwalifikowania przez organ informacji, o której mowa w pkt 2 – 4 wniosku jako informacji publicznej przetrwożonej i w konsekwencji zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie jej udostępnienia. Zdaniem skarżącego, skoro organ nie udostępnił całości wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, to uznać należy, że dopuścił się nieusprawiedliwionej bezczynności. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazać należy, że uzyskanie informacji przetworzonej jest uzależnione od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Organ uznając, że zakres informacji objętej wnioskiem podmiotu stanowi informację publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. winien wezwać wnioskodawcę do wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W przypadku braku aktywności ze strony wnioskodawcy lub uznania, że nie wykazał on wskazanej wyżej okoliczności uzasadniającej uwzględnienie wniosku, organ jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie, w piśmie z dnia 20 września 2019 r. nr [...] Wojewoda udostępnił skarżącemu cześć wnioskowanej informacji, a w zakresie pkt 2 – 4 wniosku wezwał do wykazania, że uzyskanie spornych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie zawierało pouczenie, że czynności powyższej należy dokonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z urzędowego poświadczenia doręczenia, wezwanie doręczono skarżącemu w dniu 4 października 2019 r., jednakże pozostawione zostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Ponadto z nadesłanych akta sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 2019 r. [...] Wojewoda [...] odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym w pkt 2 – 4 wniosku z dnia 7 września 2019 r. Analiza czynności podjętych przez skarżony organ prowadzi do stwierdzenia, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Z zachowaniem 14-dniowego terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie, w jakim uznał, że nie stanowi ona informacji publicznej przetworzonej. Skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem w dniu 7 września 2019 r., a zatem ostatnim dniem ww. terminu był 23 września 2019. Informacja w zakresie pkt 1 i 5 – 10 wniosku została zaś udostępniona w dniu 20 września 2019 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stwierdzenia istnienia bezczynności po stronie Wojewody w związku z tym, że wezwał skarżącego do wykazania okoliczności warunkujących udostępnienie informacji pęczniej przetworzonej 13 dnia od dnia złożenia wniosku. Istotne jest bowiem to, że organ sformułował to wezwanie z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Brak jest również podstaw do uznania, że niewydanie decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej do dnia wniesienia skargi wypełnia znamiona bezczynności organu. Termin do uzupełninia wniosku upłynął dla skarżącego z dniem 11 października 2019 r., a decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej organ wydał w dniu 23 października 2019 r. W ocenie Sądu, organ relatywnie szybko i bez zbędnej zwłoki załatwił opisywaną sprawę, bowiem od dnia upływu terminu określonego w wezwaniu z dnia 20 września 2019 r. do dnia wydania decyzji upłynęło 12 dni. Co nie mniej istotne, organ wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przed upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 § 3 K.p.a.). W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Wymaga podkreślenia, że Sąd związany granicami sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.), określonymi przez stronę skarżącą przedmiotem zaskarżenia, nie oceniał, czy Wojewoda słusznie zakwalifikował cześć wnioskowanej informacji jako informację publiczną przetworzoną. Rolą Sądu w opisywanej sprawie było poddanie kontroli aktywności organu w kontekście zarzucanej bezczynności. Ocena taka – wobec wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz możliwości jej zakwestionowania w drodze zwyczajnego środka zaskarżenia – byłaby przedwczesna. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.