II SAB/Rz 113/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia 16 czerwca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność Komendanta Powiatowego Policji (KPP) w [....] w przedmiocie informacji publicznej. We wniosku z 16 czerwca 2024 r. Skarżący zwrócił się do KPP w [...] o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Powiatowej Policji w [...] pod pozycją nr 1, 2 , 3, w roku 2024. Wskazał, że jeżeli pod wymienioną pozycją rejestru nie sporządzono sprawozdania, to wnosi o udzielenie odpowiedzi dlaczego tak się stało. Zaznaczył, żeby wnioskowaną informację przekazać na adres e-mail: [...]. W odpowiedzi z 20 czerwca 2024 r. KPP podał, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej "u.d.i.p". Jest to bowiem korespondencja wewnętrzna nie stanowiąca dokumentu urzędowego. Organ wskazał też, że wniosek dotyczy tego samego żądania, co w roku ubiegłym, ale innego czasookresu. Wówczas w pismach z dnia 21 i 24 sierpnia 2023 r. Skarżący został poinformowany, że żądane kopie dokumentów wytworzonych przez organ Policji związanych z postępowaniami skargowymi, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym nie znajduje zastosowania art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący ponowił swój wniosek w piśmie z 14 lipca 2024 r., powołując się na orzecznictwo sądowe. W piśmie datowanym na 22 lipca 2024 r. KPP w [...] wskazał, że przesyła, po animizacji danych osobowych oraz danych wrażliwych, kserokopie wnioskowanych dokumentów tj. kserokopię Sprawozdania z przeprowadzonego postępowania skargowego nr [...] oraz kserokopię Sprawozdania z przeprowadzonego postępowania skargowego nr [...]. Skarżący zwrócił się następnie (pismo z 23 lipca 2024 r.) do KPP z prośbą o przesłanie odpowiedzi "w zwykłym pliku pdf" bez szyfrowania, bowiem nie może jej otworzyć i zapoznać się z jej treścią. Dnia 24 lipca 2024 r. wpłynęła do tut. Sądu wskazana na wstępie skarga, w której W. D. wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia Jego wniosku z 16 czerwca 2024 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, - art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi. Skarżący oświadczył, że nie był stroną postępowań skargowych, z których domaga się kopii /skanu/ sprawozdań i nie inicjował ich wszczęcia poprzez złożenie skargi. Podniósł, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowi ona umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Nie ma więc wątpliwości co do tego, że jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się zatem w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Dalej Skarżący podał, że sprawozdanie stanowi streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie Działu VIII Rozdziału 2 K.p.a. oraz zawiera analizę dokonanych ustaleń pod kątem stwierdzonych zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariusza organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego biurokratycznego załatwiania spraw oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi oficjalny dokument z postępowania skargowego, podpisany przez funkcjonariusza publicznego i złożony do akt sprawy. Jest zatem dokumentem urzędowym. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że Skarżącemu udzielono odpowiedzi, a zatem nie zignorowano Jego wniosku. Przy piśmie z 23 lipca 2024 r. przesłano bowiem na Jego adres mailowy kserokopię Sprawozdania z przeprowadzonego postępowania skargowego nr [...] oraz kserokopię Sprawozdania z przeprowadzonego postępowania skargowego nr [...]. Dane osobowe oraz dane wrażliwe w tych dokumentach zostały zanonimizowane, co znajduje oparcie w brzmieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei, w oddzielnej wiadomości przekazano hasło do rozszyfrowania plików. Organ podkreślił, że udzielił informacji publicznej na wniosek Skarżącego w takim zakresie w jakim dysponował danymi pozwalającymi na jej udzielenie, wobec czego nie był bezczynny. W skierowanym do Sądu piśmie z 2 sierpnia 2024 r. Skarżący wskazał, że podjął próbę otwarcia skierowanej do Niego odpowiedzi Organu z 23 lipca 2024 r., jednak była ona bezskuteczna. W związku z powyższym w tym samym dniu zwrócił się o ponowne przesłanie informacji, tyle że niezaszyfrowanej. W wystosowanym do Niego piśmie z 24 lipca 2024 r. KPP wskazał, że poza domenę policyjną nie wysyła niezaszyfrowanych plików i podał sposób otwarcia pisma z 23 lipca 2024 r. Skarżący zaznaczył, że podjął ponownie próbę otwarcia plików zgodnie z przekazaną instrukcją, jednak nie udało Mu się ich otworzyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sprawowana przez sąd administracyjny kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tzn. kiedy organ zobligowany był do wydania decyzji, postanowienia bądź też do wydania jakiegoś innego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem jednak tych podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Wskazana bezczynność może więc dotyczyć przypadku, gdy podmiot objęty zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej zobligowany był do udzielenia tego rodzaju informacji w drodze czynności materialno-technicznej bądź też do wydania decyzji o odmowie jej udzielenia czy też decyzji o umorzeniu postępowania. Jak stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Ponadto, w myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli chodzi o podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, to według art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., są to władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji - Dz. U. z 2024 r. poz. 145). Do podstawowych zadań tej formacji należą m. in.: ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (pkt 1); ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (pkt 2); wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców (pkt 4) czy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych (pkt 6). W świetle powyższego nie może być więc wątpliwości co do tego, że Policja to podmiot, który wykonuje zadania publiczne i przez to jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jej posiadaniu. Kwestia ta nie jest zresztą sporna w sprawie. W zakresie tego, czy wnioskowane dane stanowią informację publiczną Strony miały odmienne stanowisko, przy czym Organ zmienił je uwzględniając ostatecznie złożony przez Skarżącego wniosek, co miało jednak miejsce w części oraz w formie, o którą Skarżący nie zawnioskował. W pierwotnej odpowiedzi tj. z 20 czerwca 2024 r. Komendant podniósł, że wnioskowane materiały nie stanowią tego rodzaju informacji. Wniosek dotyczy bowiem korespondencji wewnętrznej, nie stanowiącej dokumentu urzędowego. Natomiast, według Skarżącego, dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynnościami podjętymi na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p., a w konsekwencji podlegają udostępnieniu. Przechodząc do rozstrzygnięcia tej kwestii należy podnieść, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Prawo do jej uzyskania stanowi konkretyzację unormowania zawartego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Powyższe wskazuje na potrzebę szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, co potwierdza treść art. 6 u.d.i.p., wskazującego jedynie przykłady danych stanowiących informację publiczną. Podejście takie nie budzi też wątpliwości w licznym orzecznictwie sądowym. I tak, zgodnie z tym ostatnim unormowaniem, udostępnieniu podlegają: informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (ust. 1 pk 2 lit. c), zasadach funkcjonowania tych podmiotów, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (ust. 1 pkt 3 lit. d), dane publiczne, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, lit. b, lit. c). Jak wynika ze złożonego przez Skarżącego wniosku, zwrócił się On do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Powiatowej Policji w [....] pod pozycją rejestru nr 1, 2, 3 w roku 2024. Zaznaczył również, że jeżeli pod wymienioną pozycją rejestru nie sporządzono sprawozdania, to wnosi o udzielenie odpowiedzi dlaczego tak się stało. W ocenie Sądu, kserokopia czy skan przedmiotowego sprawozdania stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem w dokumentach wytworzonych przez organ Policji w toku postępowania skargowego mieszczą się informacje o działalności tego organu. Poza tym, jako oświadczenie woli podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu i złożone do akt sprawy sprawozdanie to stanowi dokument urzędowy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, zawierają informację o jego działalności. Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji niezależnie od tego, czy zostały sporządzone odręcznie, czy też w formie wydruku elektronicznego, czy maszynopisu, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu Policji i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy [tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17.05.2023 r. IISAB/Sz 33/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 22.03.2019 r. I OSK 1280/17]. Skoro więc sprawozdanie - będące efektem podjętych przez organ Policji czynności na skutek złożonej przez określony podmiot skargi powszechnej unormowanej w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - zostało wytworzone w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań Policji, to mieści się ono w zakresie art. 6 u.d.i.p. i jako takie podlega udostępnieniu, oczywiście po zanonimizowaniu w nim takich danych, które udostępnieniu nie mogą podlegać jako objęte ochroną prywatności osoby fizycznej. W tym miejscu należy zauważyć, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Pierwszy zastrzeżony wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, a podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast drugie odstępstwo odnosi się do sytuacji, kiedy zachodzi potrzeba zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji publicznej powodującej dodatkowe koszty po stronie podmiotu udostępniającego. Wówczas bowiem przekazanie żądanej informacji następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty. Jak wyżej zaznaczono, Skarżący wystąpił z wnioskiem o informację publiczną dnia 16 czerwca 2024 r., jednak była to niedziela, a zatem dzień ustawowo wolny od pracy co powodowało, że Organ mógł się zapoznać z jego treścią dopiero 17 czerwca 2024 r. tj. w poniedziałek. Realizacja wniosku winna więc nastąpić do 1 lipca 2024 r. Do tego dnia żądane dokumenty nie zostały jednakże Skarżącemu udostępnione, co uprawnia do uznania, że KPP w [...] dopuścił się bezczynności. Bezczynność organu nie polega bowiem zawsze na tym, że nie reaguje on w ogóle na skierowany do niego wniosek, ale wówczas gdy jego reakcja nie jest prawidłowa tj. zgodna z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W niniejszej sprawie KPP błędnie uznał, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej i nie udostępnił ich w ustawowym czternastodniowym terminie. Wprawdzie przekazał je 22 lipca 2024 r., jednak - po pierwsze - miało to miejsce na skutek ponowienia przez Skarżącego wniosku, już po tym czternastodniowym terminie. Po drugie zaś nastąpiło to w formie zaszyfrowanej i zgodnie z twierdzeniem Skarżącego nie zostało przez Niego odebrane z uwagi na trudności techniczne z otworzeniem tego rodzaju wiadomości. Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skoro więc Skarżący wnioskował o przesłanie Mu żądanej informacji w formie elektronicznej na adres e-mail, to sprzeczne z powołanym wyżej przepisem jest przekazanie informacji w formie wprawdzie emailowej, lecz zaszyfrowanej. Nie daje do tego podstaw ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tożsame stanowisko w tym zakresie zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 13 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Bk 12/24), w którym stwierdził, że informacja spełniająca kryteria informacji publicznej może nie podlegać udostępnieniu ze względu na tajemnice prawnie chronione, czy prawo do prywatności. Odmowa udostępnienia informacji publicznej, której przyczyną jest ochrona tajemnic, powinna jednak nastąpić w formie decyzji. Jeśli więc organ dostrzega potrzebę ochrony informacji z powyższych przyczyn, ma oczywiście prawo ograniczyć dostęp do takiej informacji - czy to poprzez odmowę udostępnienia informacji, czy to poprzez anonimizację danych wrażliwych. Istota informacji publicznej polega na tym, że jest to informacja, do której dostęp może mieć każdy obywatel, a zatem niezrozumiała jest idea szyfrowania tego typu informacji. Skoro więc organ przyjmuje, że wnioskowane dokumenty, o których udostępnienie ubiegała się strona, zawierają informacje o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to zobowiązany ją udostępnić w formie wynikającej z wniosku. Brak więc udostępnienia przez KPP w [...] wnioskowanych informacji w terminie 14 dni od daty złożenia pierwotnego wniosku musiał skutkować uwzględnieniem złożonej skargi i zobowiązaniem Organu w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym, zaznaczyć trzeba, że Organ przy piśmie z 22 lipca 2024 r. przekazał w zaszyfrowanej formie tylko 2 sprawozdania tzn. oznaczone numerami: [...] oraz [...]. Tymczasem, Skarżący w złożonym wniosku zwrócił się także o sprawozdanie zarejestrowane w Rejestrze Skarg i Wniosków KPP w [...] pod poz. 3. Zaznaczył również, że jeśli pod którąś z wymienionych pozycji nie zostało sporządzone sprawozdanie, to prosi o podanie przyczyn tego stanu rzeczy. Z kolei, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność, której dopuścił się KPP nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie bowiem takiej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy się z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym tj. mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Powyższe zaś na gruncie niniejszej sprawy nie miało, w ocenie Sądu, miejsca. Wniosek Skarżącego pochodził bowiem z 16 czerwca 2024 r., a KPP odpowiedział na niego już 20 czerwca 2024 r. Organ nie zlekceważył więc wniosku, załatwiając go bez jakiejkolwiek zwłoki, tyle, że doszedł do nieuzasadnionej konkluzji, że żądane informacje nie są informacją publiczną. Następnie zaś, na skutek ponowienia przez Skarżącego wniosku Organ przekazał żądane skany dokumentów, jednak uczynił to w wiadomości zaszyfrowanej, do czego nie był uprawniony, jak też nie odniósł się w części do żądania, nie przesyłając sprawozdania oznaczonego numerem 3 czy też nie podając, że nie zostało ono sporządzone. W pkt III wyroku Sąd orzekł zaś o zasądzeniu na rzecz Skarżącego od KPP w [...] kwoty 100 zł tytułem kosztów niniejszego postępowania tj. wpisu od złożonej skargi, czego podstawę stanowił art. 200 w zw. z art. 205 §1 P.p.s.a. Sprawę niniejszą Sąd rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.