II SAB/Rz 114/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 1 marca 2016 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt sprawy organowi; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A.P. jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej Kolegium, w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci budynku Centrum bezpieczeństwa, kultury i integracji społecznej na działce nr 129 w C. Odwołanie od powyższej decyzji złożył m .in. A.P. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Kolegium wezwało odwołującego do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie na podstawie art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zarzutów, określenie istoty żądania, określenie zakresu żądania i wskazanie dowodów uzasadniających odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W wezwaniu odwołujący się został pouczony, że odwołanie w części określającej dowody uzasadniające ten środek zaskarżenia, powinno wskazywać środki dowodowe, a nadto przywoływać je w sposób na tyle precyzyjny, aby możliwa była ich identyfikacja w aktach sprawy. Wezwanie należało wykonać w terminie 7 dni licząc od dnia jego doręczenia pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 26 kwietnia 2016 r. (data wpływu do organu) odwołujący w pkt 1 wskazał zarzuty do decyzji, w pkt 2 wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenia w sprawie poprzez odmowę lokalizacji inwestycji celu publicznego ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pkt 3 określił zakres żądania: uchylenie decyzji w całości, w pkt 4 podał, że dowody uzasadniające żądanie znajdują się aktach sprawy na poszczególnych jej kartach oraz w przepisach prawa. Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. [...] Kolegiom zawiadomiło m. in. A.P., że jego odwołanie na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2013 r., poz. 267 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 53 ust. 6 u.p.z.p. zostało pozostawione bez rozpoznania. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie (art. 63 § 1 k.p.a. przez podanie rozumie również odwołanie) nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pismem z dnia 21 kwietnia 2016 r. odwołujący się został przez Kolegium wezwany do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie zarzutów, określenie istoty żądania, określenie zakresu żądania i wskazanie dowodów uzasadniających odwołanie zgodnie z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, braki formalne odwołania nie zostały usunięte. Odwołujący się nie przytoczył ani rodzaju środka dowodowego, z jakiego wywodzą trafność swojego odwołania, ani też nie określił konkretnego dowodu (dowodów), który - w jego ocenie - dowodziłby naruszenia prawa, jakiego w jego ocenie dopuścił się organ I instancji. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2016 r. odwołujący się ograniczył się bowiem do stwierdzenia, że dowody Kolegium winno samo odnaleźć w aktach sprawy, bez ich oznaczania w treści odwołania. Z powyższych względów zasadne było pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Pismami z dnia 8 i 14 września 2016 r. A.P. wezwał Kolegium na podstawie art. 37 k.p.a. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaprzestanie pozostawania w bezczynności i przewlekłości w zakresie rozpatrywania jego odwołania poprzez wydanie decyzji w trybie art. 138 k.p.a. W skardze na bezczynności Kolegium A.P. zarzucił naruszenie art. 64, art. 61a, art.128, art. 138, art. 77, art. 7, art. 8, k.p.a. poprzez pozostawienie odwołań bez rozpoznania i wniósł o: zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia odwołań, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.") wniósł o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 P.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej wart. 154 § 3 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, z ostrożności procesowej wniósł by Sąd ocenił zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu szeroko odniósł się do legalnej definicji strony postępowania oraz interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w kontekście przesłanek odmowy wszczęcia postępowania świetle art. 61 a k.p.a. będącego następstwem negatywnej oceny kwestii zdolności procesowej jednostki oraz braku interesu prawnego. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania w ocenie skarżącego jest zatem czynności wykonaną z rażącym naruszeniem prawa i SKO pozostaje w bezczynności wobec jego nierozpoznania do dnia złożenia skargi. W ocenie skarżącego skutek wszczęcia postępowania wywołuje także wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61 a § 1 k.p.a. Oznacza to że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. - wezwanie wnoszącego podania do jego uzupełnienia organ podejmuje w toku wszczętego postępowania. Z bezczynnością organu mamy do czynienia zatem nie tylko w przypadku, gdy organ administracji odmawia rozpoznania sprawy lub załatwienia, bowiem mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia do wydaniem decyzji. Organ prowadzący postępowania, który bezzasadnie pozostawia podanie bez rozpoznania mimo, że nie zaszły przesłanki określone w art. 64 § 2 k.p.a. także pozostaje w bezczynności ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania spawy i wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie z uwagi na fakt, że przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał trybu określonego w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 P.p.s.a. Nie składał bowiem w przepisanym terminie do Kolegium wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismo z dnia 8 września 2016 r. (wniesione bez podpisu drogą mailową następnie uzupełnione przez skarżącego, nie spełnia bowiem wymogów temporalnych określonych w P.p.s.a. Nadto nadal trwa usuwanie jego braków formalnych w związku z brakiem podpisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie bowiem do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na bezczynność organów zobowiązanych do wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej oraz przewlekłość w tych sprawach. Na wstępie należy wskazać, zgodnie z wyrokiem Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 773/15 oraz z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1046/15, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej nie ma zastosowania termin, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Skarga taka może być wniesiona w każdym czasie po uprzednim złożeniu zażalenia do organu wyższego stopnia, a gdy nie ma takiego organu – po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Wydana [...] lutego 2016 r. decyzja lokalizacyjna dla inwestycji "budowa budynku centrum bezpieczeństwa kultury i integracji na działce nr 129 w C." została ogłoszona przez obwieszczenie. Odwołanie od tej decyzji złożył w dniu 2 marca 2016 r. A.P. W dniu 21 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało go o uzupełnienie braków formalnych, powołując się na przepis art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem odwołanie od decyzji lokalizacyjnej powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie – art. 53 ust. 6 ustawy. W dniu następnym braki odwołania zostały uzupełnione, natomiast dopiero w dniu [...] lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze skierowało do skarżącego pismo informujące go o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Pismem z dnia 8 września 2016 r. A.P. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi. Bezpodstawne pozostawienie bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego – uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 11/00. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10 pozostawienie bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Warunek wyczerpania trybu będzie spełniony niezależnie od stanowiska organu wzywanego. Nie ma również znaczenia jaki okres upłynął pomiędzy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2655/13). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji. Przy czym nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie skarżący uzupełnił braki odwołania, co spowodowało, że przewidziane w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki szczególne odwołania zostały spełnione. Wobec tego nie zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Organ niezasadnie pozostawiając odwołanie bez rozpoznania pozostaje w bezczynności. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skutkuje zobowiązaniem organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności. Sąd uznał również, że bezczynność ma charakter rażący. Zgodnie z art. 35 K.p.a. przewidziane zostały terminy załatwiania spraw administracyjnych. Ustawodawca chcąc uczynić zadość zasadzie ogólnej szybkości postępowania wynikającej z art. 12 K.p.a. w art. 35 K.p.a. ustanowił terminy maksymalne załatwiania spraw, które wiążą organ administracji. W przedmiotowej sprawie od uzupełnienia braków odwołania upłynęło ponad dwa miesiące gdy skierowane zostało do skarżącego pismo o pozostawieniu bez rozpoznania podania. Sąd wymierzył organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że kwota 500 zł jest odpowiednia. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność nie mógł poddać kontroli merytorycznej decyzję lokalizacyjnej.