II SAB/Rz 115/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi W. S. i E. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego -postanawia- I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącym W. S. i E. S. wpis sądowy w kwocie 100 zł (słownie: sto złotych). Przedmiotem skargi E. S. oraz W. S. jest przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB), postępowania w sprawie wykonania wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 534/12. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że PINB zawiadomieniem z dnia 10 września 2007 r. wszczął postępowanie, w związku z interwencją J. Ś., dotyczącą samowolnie rozbudowanego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce o nr ewid. 1989, położonej w miejscowości J. W sprawie zostało wydanych szereg rozstrzygnięć przez nadzór budowlany. Istotna jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej WINB) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], która stała się ostateczna. Rozstrzygnięciem tym WINB uchylił decyzję PINB z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], nakazującą J. K. rozbiórkę rozbudowanych części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1989 w J. W uzasadnieniu WINB wskazał, że w niniejszym budynku w 2000 r. wykonano roboty budowlane obejmujące: a) rozbiórkę dachu wraz z pokryciem i wykonaniem nowego dachu o innym kształcie i parametrach, b) wykonano nową płytę przy wejściu do budynku oraz ocieplono budynek styropianem, c) wykonano płytę balkonową podpartą słupem, nadmurowano ściany ganku i wykonano zadaszenie nad balkonem oraz nad nadmurowanym gankiem. WINB wskazał, że przy tego rodzaju robotach niezbędne jest odrębne prowadzenie postępowań co do każdego rodzaju robót, w oparciu o różne podstawy prawne. Natomiast odnośnie robót określonych pod literą c), podstawę orzekania winien stanowić przepis art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Zawiadomieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r. PINB poinformował strony o przeprowadzeniu kontroli na działce J. K. Pracownicy PINB po przeprowadzeniu tej czynności sporządzili protokół z dnia 7 maja 2010 r. Zawiadomieniem z dnia 8 lipca 2010 r. PINB poinformował o rozdzieleniu postępowania na postępowanie administracyjne: w sprawie rozbiórki dachu i wykonania nowego o innym kształcie, sprawę wykonania płyty balkonowej z zadaszeniem o nr [...], oraz sprawie wykonania płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowania ścian ganku z zadaszeniem całości. W dniu 14 września 2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjna dotyczącą przedmiotowych robót oraz daty ich wykonania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. PINB nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia szczegółowo wskazanych dokumentów, w terminie 8 miesięcy, celem legalizacji popełnionej samowoli. Pismem z dnia 21 października 2011 r. E. S. skierowała do WINB zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez PINB w sprawie wykonania płyty balkonowej, podpartej słupem, nadmurowania ścian ganku i wykonania zadaszenia nad balkonem i nadmurowanym gankiem budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] WINB uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB dodatkowy termin załatwienia sprawy objętej zażaleniem do dnia 31 stycznia 2012 r., jednocześnie zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. PINB decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nakazał rozbiórkę samowolnie wykonanej płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowanych ścian ganku, wykonanego zadaszenia nad balkonem i nadmurowanym gankiem przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewidencyjny 1989, położonej w J. Przyczyną wydania tego rozstrzygnięcia było nie przedłożenie przez inwestorkę żądanych dokumentów Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] WINB, utrzymał w mocy w/w decyzję PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej zwany WSA) po rozpoznaniu skargi J. K. na decyzję WINB z dnia [...] kwietnia 2012 r. – wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 534/12 oddalił skargę, a wyrok ten stał się prawomocny. Sąd wskazał, że w 2000 r. wykonane zostały przez J. K. roboty budowlane obejmujące wykonanie płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowanie ścian ganku, wykonanie zadaszenia nad balkonem i nadmurowanym gankiem, przy budynku w J. W ocenie Sądu roboty te trafnie zakwalifikowane zostały jako "rozbudowa", ponieważ w wyniku ich wykonania zwiększeniu uległy charakterystyczne parametry budynku, a to powierzchnia zabudowy i kubatura. "Rozbudowa" w świetle ustawy – Prawo budowlane jest "budową" w rozumieniu art. 3 pkt 6. Natomiast "budowa", zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na przedmiotową rozbudowę J. K. nie uzyskała decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd uznał, ze trafnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że rozbudowa stanowi samowolę budowlaną, co do której zastosowanie ma przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane. W konsekwencji słusznie podjęte zostały czynności, w tym postanowienie z dnia [...] listopada 2010 r., zmierzające do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Procedura legalizacyjna nie została jednak skutecznie przeprowadzona, gdyż skarżąca nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Wobec niespełnienia nałożonych postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. obowiązków, organy nadzoru budowlanego zobligowane były orzec nakaz rozbiórki wykonanej rozbudowy. Sąd wskazał, że skarżąca nie kwestionuje ani daty wykonanej rozbudowy ani faktu, że roboty wykonała bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem istotne dla sprawy okoliczności w istocie są bezsporne, a stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego został trafnie zakwalifikowany jako podlegający dyspozycji art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Sąd wyjaśnił, że brak wykonania nałożonych obowiązków, co mogłoby doprowadzić do legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, musiał skutkować nakazem rozbiórki. W świetle jednoznacznego brzmienia powyższego przepisu, kwestie dotyczące sytuacji majątkowej, rodzinnej, czy inne argumenty odnoszące się do inwestora względnie jego rodziny, nie mogły być brane pod uwagę. Także twierdzenia wskazujące na "niesprawiedliwy" charakter rozstrzygnięcia nie mogły przed organami nadzoru budowlanego, ani przed sądem administracyjnym odnieść oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane nie uzależnia nakazu rozbiórki od jakichkolwiek okoliczności występujących po stronie samowolnego inwestora. Pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r. E. S. oraz W. S. wezwali PINB o niezwłoczne załatwienie sprawy po wyroku WSA z dnia 20 grudnia 2012 r. W odpowiedzi PINB pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. poinformował w/w, że w niniejszej sprawie prowadzi postępowanie egzekucyjne, w którym nie są oni stronami, tym samym nie ma obowiązku informowania ich o przebiegu tego postępowania. W skardze wniesionej do WSA w Rzeszowie E. S. oraz W. S. zarzucili PINB przewlekłość postępowania w sprawie nakazu rozbiórki rozbudowy obiektu budowlanego. Podnieśli, że J. K. nie tylko, że nie przystąpiła do rozbiórki ale nie ma nawet zamiaru do niej przystępować. Skarżący podnieśli, że PINB przewlekle prowadzi postępowanie w spawie rozbiórki licząc na to, że J. K. otrzyma decyzję o warunkach zabudowy i nie trzeba będzie dokonywać nakazanej rozbiórki. W związku z powyższym skarżący ponownie wezwali PINB do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę PINB uznał, że jest ona bezzasadna. Wskazał, że całość akt sprawy została zwrócona przez WINB do PINB w dniu 6 marca 2013 r. Organ podał, że pismem z dnia 11 marca 2013 r. poinformował J. K. o zwrocie całości akt sprawy i przypomniał jej o ciążącym na niej obowiązku wykonania rozbiórki samowolnie wykonanej płyty balkonowej podpartej słupem, nadmurowanych ścian ganku, wykonanego zadaszenia nad balkonem i nadmurowanym gankiem przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 1989 w J. W dniu 8 kwietnia 2013 r. zostało skierowane do J. K. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku rozbiórki. Na skutek wezwania WINB akta sprawy zostały przesłane wraz z pismem przewodnim z dnia 22 kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 19 kwietnia 2013 r. organ poinformował E. S. oraz W. S. o prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wobec J. K. oraz, że nie są oni na tym etapie stronami. Pismem z dnia 8 listopada 2013 r. PINB poinformował skarżących przesłaniu całości akt do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, który następnie przekazał całość akt do WSA w Warszawie, w związku ze skargą wniesioną przez J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne. Na wstępie podnieść należy, iż merytoryczne rozpoznanie skargi zawsze poprzedza kontrola dopuszczalności środka zaskarżenia. Wśród okoliczności czyniących skargę niedopuszczalną, ustawa z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienia niewyczerpanie (przez wnoszącego skargę) środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Uzależnienie dopuszczalności skargi od wcześniejszego wykorzystania przysługujących stronie środków zaskarżenia związane jest z zakresem działania sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.)- dalej p.p.s.a. W tym kontekście należy zatem wskazać, że zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Przy czym samo wniesienie środka zaskarżenia nie jest równoznaczne ze spełnieniem warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. O spełnieniu tego warunku można mówić dopiero po rozpoznaniu wniesionego środka zaskarżenia przez właściwy organ administracji publicznej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 9 marca 2004r., I SA 2813/03 niepubl.). Przedmiotowy zakres kognicji sądów administracyjnych został z kolei wyznaczony przede wszystkim ramami art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontroli sądów administracyjnych podlegają postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to znaczy na postanowienie wydane w następstwie rozpoznania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 54 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. Z 2005 r. Nr 229 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.p.e.a.) skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. Postanowienie w przedmiocie skargi wydaje organ nadzoru. Jedynie w przypadku oddalenia skargi przez organ nadzoru – na jego postanowienie służy zażalenie. Dopiero na rozstrzygnięcie organu wyższej instancji wydane w wyniku rozpoznania opisanego zażalenia służy skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Skarżący wnieśli skargę do WSA w Rzeszowie za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bez wyczerpania wskazanego wyżej trybu postępowania. Z § 2 art. 54 u.p.e.a. wynika, że taka skarga przysługuje również podmiotowi, którego interes faktyczny i prawny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Sąd nie badał szczegółowo tej kwestii, a to w związku z niedopuszczalnością skargi z przyczyn formalnych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.