II SAB/Rz 116/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego J. M. z dnia 24 lipca 2021 r. o dostęp do informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: zwany Wójtem) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 lipca 2021 r. Skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy [...] za pośrednictwem platformy ePUAP o udostępnienie poprzez przesłanie lub udostępnienie za pośrednictwem platformy epuap projektu organizacji ruchu dla dróg gminnych i wewnętrznych w miejscowości [...]. Następnie skargą z dnia 12 sierpnia 2021 r. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej zwany WSA) bezczynność Wójta w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu tej skargi podkreślono, iż za pośrednictwem platformy ePUAP 24 lipca 2021 r., złożył do Urzędu Gminy w [...] wniosek dotyczący udostępnienia projekt organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla dróg gminnych i wewnętrznych w miejscowości [...]. W terminie wynikającym z przepisów zawartych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; zwana dalej u.d.i.p.) jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi Wójt nie udostępnił, a także nie przesłał informacji, o którą wnioskował. Termin do udostępnienia informacji publicznej upłyną po 14 dniach z od dnia złożenia wniosku, czyli 9 sierpnia 2021 roku. Dodatkowo powołano orzecznictwo sądowo - administracyjne dotyczące spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Wójt w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zdaniem tego Organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wniosek skarżącego został zaewidencjonowany w księdze korespondencyjnej Urzędu Gminy dnia 26 lipca 2021 r., który był pierwszym dniem roboczym od dnia wpływu wniosku. Odpowiedź na to pismo została udzielona Stronie 12 sierpnia 2021 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Do Urzędu Gminy [...] wpływa każdego dnia wiele różnych pism. Adresat wniosku nie może domyślać się z jakiego rodzaju pismem ma czynienia. Wniosek skarżącego został sformułowany bez wyraźnego i jednoznacznego określenia przedmiotu żądania udostępnienia informacji publicznej. Tym samym nie spowodowało to uruchomienia ustawowego trybu dostępu do informacji publicznej. Nawet gdybyśmy uznali, że wniosek spełnia wymagania tej ustawy to nie można twierdzić o bezczynności, Organu, ponieważ został zrealizowany 2 dni po wymaganym terminie. O tej zwłoce zadecydował zwiększony wymiar obowiązków pracowników Urzędu. Skarżący na ustawę o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP powołał się dopiero w skardze na bezczynność do WSA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Przedmiotem swej skargi J. M. uczynił bezczynność w udostępnieniu przez Wójta Gminy [...] żądanej przez niego informacji publicznej. Żądanie dostępu do tej informacji zostało wyrażone w piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r., w którym w/w zwrócił się do Wójta o udostępnienie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla dróg gminnych i wewnętrznych w miejscowości [...]. Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, CBOSA). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, CBOSA). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA). Dla Sądu nie ulega wątpliwości, iż przedmiot wniosku Skarżącego w postaci projektu organizacji ruchu obejmował informację publiczną w rozumieniu art. 1 i nast. u.d.i.p. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (zob. art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 784) przez projekt organizacji ruchu rozumieć należy dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Projekt organizacji ruchu może według powyższych unormowań przedstawić do zatwierdzenia organowi zarządzającemu ruchem (np. staroście) m.in. zarząd drogi, czyli jednostka organizacyjna wykonująca zadania zarządcy drogi. Funkcje zarządcy dróg gminnych oraz dróg wewnętrznych stanowiących własność samorządu gminnego pełni według art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376), pełni wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zatem, Wójt Gminy będąc organem władzy publicznej pełniącym funkcje zarządcy drogi może być dysponentem projektu organizacji ruchu dróg gminnych i dróg wewnętrznych, zobowiązanym do stosowania w tym zakresie przepisów u.d.i.p. Sąd ustalił na podstawie oświadczeń Strony skarżącej, że odpowiedź Wójta z dnia 12 sierpnia 2021 r., dotarła do adresata J. M. tego samego dnia, co dzień wytworzenia, jednakże została przesłana drogą elektroniczną około 8 godzin po doręczeniu skargi wnioskodawcy do WSA na konto Urzędu Gminy [...] za pośrednictwem systemu ePUAP. Wyjaśnienia w tym zakresie zawiera pismo procesowe Skarżącego z dnia 13 października 2021 r. Dlatego Organ w chwili wnoszenia skargi do WSA był bezczynny w realizacji wniosku, skoro do tego czasu nie podjął żadnej właściwej względem okoliczności reakcji. Należy odnotować, że w piśmie z dnia 12 sierpnia 2021 r., Wójt Gminy w odpowiedzi na wniosek skarżącego poinformował go jednoznacznie, że Gmina nie posiada projektów organizacji ruchu dla dróg gminnych w miejscowości [...]. Zatem Organ będący zarządcą dróg gminnych, tak publicznych jak i wewnętrznych, odniósł się do całości wniosku o dostęp do informacji publicznej, jednakże jak już to wyżej zauważono, uczynił to po terminie 14 dni, jakie przepisy u.d.i.p. wyznaczają na odpowiednią reakcję organu zobligowanego do udostępnienia informacji publicznej oraz po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśnienia Organu udzielone w odpowiedzi na skargę nie stanowią o braku jego bezczynności. Nie można kwestionować, że prośba skarżącego z uwagi na charakter prawny projektu organizacji ruchu na drogach publicznych i drogach wewnętrznych, była wnioskiem o dostęp do informacji publicznej i to pomimo, że nie została tak wyraźnie określona (nazwana). Podstawowe cechy tego wniosku jak i wyrażone żądanie dostępu oraz jego przedmiot świadczyły o konieczności zastosowania wobec żądania Strony przepisów u.d.i.p. Jeżeli pomimo tego Organ miał wątpliwości co do wnioskowanego przez skarżącego trybu ustawowego, to w celu uniknięcia ewentualnego zarzutu o bezczynność i naruszenie art. 13 u.d.i.p., miał możliwość wezwania wnoszącego o udzielenie adekwatnych w tej sytuacji wyjaśnień, czego nie uczyniono. Ma rację Organ, iż nie może domyślać się intencji wnoszącego, ale właśnie po to, aby nie domniemywać tych intencji istniała możliwość skierowania do strony wezwania w celu rozwiania budzących jego wątpliwości kwestii formalnych, i to w terminie krótszym niż 14 dni, licząc od dnia wpływu wniosku. Z uwagi na nieznaczne bo jedynie dwudniowe opóźnienie w realizacji żądania dostępu do informacji publicznej nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do żądanej przez niego informacji publicznej. Organ w odpowiedzi na skargę przekonująco też wyjaśnia, że zwiększony wymiar obowiązków pracowników spowodowany koniecznością wykonywania zastępstw za osoby przebywające na urlopie w okresie miesiąca lipca 2021 r., obiektywnie wpłynął na utrudnienia w pracy urzędu, a tym samym na dostrzeżoną zwłokę Organu w realizacji zgłoszonego wniosku. Opieszałość Wójta nie miała charakteru długotrwałego, a ponadto celowego czy lekceważącego potrzeby dostępu do projektu organizacji ruchu wyrażone przez skarżącego J. M. Reasumując, Sąd zobowiązany był potwierdzić bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej na chwilę wniesienia skargi do WSA, jednakże stwierdzone naruszenie prawa nie miało wymiaru rażącego naruszenia przepisów w u.d.i.p. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji niniejszego wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku, zasądzając na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zwrot tych kosztów (kwota wpisu sądowego) od Wójta na rzecz strony skarżącej.