II SAB/Rz 117/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Starosty w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego G. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi G.B. jest bezczynność S.J. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej., Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 24 września 2018 r., przesłanym drogą elektroniczną, G.B. wystąpił do Starosty Powiatu [...] o udzielenie mu informacji publicznej: (I, 1. Czy urząd wyraził zgodę na wykonanie zjazdu łączącego prywatną drogę (dz. 1667/9) z drogą powiatową o nr [...] w R., jeśli tak, to zwrócił się o przesłanie kopii pisma, 2. Czy urząd pobierał/pobiera z tytułu wykonania zjazdu łączącego prywatną drogę (dz. 1667/9) z drogą powiatową o nr [...] jakąkolwiek opłatę. Należy wskazać wszystkie opłaty, 3. Czy właściciel prywatnej drogi (dz. 1667/9) otrzymał pozwolenie na budowę (utwardzenie) drogi gruntowej, jeśli tak, to zwracam się o przekazanie kopii projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym, 4. Jakie obowiązuje ograniczenie prędkości na tym odcinku drogi (dz.1667/9)., II. 1. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/9 w R. wraz z opisem technicznym, 2. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/10 w R. wraz z opisem technicznym, 3. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/11 w R. wraz z opisem technicznym, 4. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/12 w R. wraz z opisem technicznym, 5. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/13 w R. wraz z opisem technicznym, 6. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/14 w R. wraz z opisem technicznym. 7. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/15 w R. wraz z opisem technicznym, 8. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/17 w R. wraz z opisem technicznym, 9. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/18 w R. wraz z opisem technicznym, 10. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1665/3 w R. wraz z opisem technicznym, III. 1. Wykaz ulic (dróg) powiatowych wraz z załącznikiem graficznym zlokalizowanych na terenie miasta R. 2. Wykaz ulic (dróg) gminnych wraz z załącznikiem graficznym zlokalizowanych na terenie miasta R. W piśmie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] poinformował wnioskodawcę, że "nie była wydawana" decyzja na budowę zjazdu łączącego drogę powiatową ul. [...] /dz. 1665/3 z drogą prywatną /dz. 1667/9 w R. Organ poinformował też, że na terenie Miasta R. znajduje się 5 ulic/ dróg/ powiatowych, tj: droga [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...]. Do pisma tego został dołączony załącznik graficzny. Zawiadomieniem, przekazanym do wiadomości wnioskodawcy, z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w [....] na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "k.p.a.") przekazał Urzędowi Miasta [...] wniosek G.B. z dnia [...] września 2018 r. dotyczący wykazu ulic (dróg) gminnych wraz z załącznikiem graficznym zlokalizowanych na terenie miasta R. oraz kopii projektu zagospodarowania działek w R. wraz z opisem technicznym. W dniu 16 października 2018 r. do Starosty Powiatu [...] wpłynęła adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarga na bezczynność Starosty [...] w sprawie udzielenia informacji publicznej, w której skarżący wniósł o: zobowiązanie skarżonego organu do udzielenia właściwej informacji publicznej o orzeczenie czy miało miejsce rażące naruszenie prawa . wymierzenie skarżonemu organowi grzywny lub przyznanie od skarżonego organu sumę pieniężną na rzecz skarżącego celem przekazania przyznanych środków pieniężnych instytucji zajmującej się zwalczaniem degrengolady umysłowej kadry urzędniczej aparatu państwa polskiego zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 24.09.2018 za pośrednictwem poczty elektronicznej wysłał do Starosty Powiatu [...] wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej. W zdawkowej jego zdaniem odpowiedzi na wniosek udzielono informacji jedynie na dwa sformułowane we wniosku pytania, mianowicie, że nie była wydawana decyzja na budowę zjazdu łączącego drogę powiatową ul. [...] (dz. 1665/3) z drogą prywatną (dz. 1667/9) w R., i że na terenie miasta R. znajduje się 5 ulic (dróg) powiatowych wymieniając nazwy i numeracje poszczególnych ulic oraz przesyłając załącznik graficzny z lokalizacją dróg powiatowych na terenie miasta R. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi na pozostałe pytania. Pismem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Starosta Powiatu [...] w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej poinformował G.B., że: odnośnie ad. 1 organ nie wydawał decyzji na budowę zjazdu łączącego drogę powiatową ul. [...] (działka nr 1665/3) z drogą prywatną (działka nr 1667/9) w R., co w konsekwencji oznacza, że nie naliczono opłat z tego tytułu, ad. 3 właściciel przedmiotowej drogi nie otrzymał od organu pozwolenia na budowę, ad. 4 Obowiązująca prędkość na tym odcinku wynosi 50 km/h. Organ wyjaśnił skarżącemu, że w pozostałym zakresie wniosku tj. informacji na temat zagospodarowania działek w R. i wykazu ulic gruntowych został on poinformowany pismem z dnia 28 września 2018 r., że organ jest niewłaściwy i w związku z tym zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. wniosek został przekazany "Urzędowi Miasta [...]" zgodnie z właściwością. Organ poinformował, że wykaz ulic powiatowych wraz z załącznikiem graficznym został skarżącemu przedstawiony w piśmie z dnia 27 wrzenia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do żądania skarżącego wyjaśnił, że z uwagi na fakt, iż zakres informacji obejmował przedmiot działania jednostki organizacyjnej powiatu, a mianowicie Powiatowego Zarządu Dróg w [....] oraz innych wydziałów starostwa wniosek został przekazany celem dalszego rozpatrzenia. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w [...] pismem z dnia [...] września 2018 r. udzielił częściowej informacji wskazując, iż nie była wydana decyzja na budowę zjazdu łączącego drogę powiatową ul. [...] / dz. 1665/3/ z droga prywatna/dz. 1667/9 w R., Jednocześnie poinformował, że na terenie Miasta R. znajduje się 5 ulic/ dróg/ powiatowych, tj: droga [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...], droga Nr [...] ulica [...]. Do pisma tego został dołączony również załącznik graficzny. W pozostałym zakresie wniosku tj. informacji na temat zagospodarowania działek w R. i wykazu ulic gruntowych, skarżący został poinformowany pismem z dnia 28 września, że organ jest niewłaściwy i w związku z tym zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. w tym zakresie został przekazany Urzędowi Miasta [...] zgodnie z właściwością. Organ przyznaje, iż nie udzielono skarżącemu pełnej informacji. Jednakże pismem z dnia [...] października 2018 r. uzupełniono wypowiedz organu poprzez podanie informacji w pełnym żądanym zakresie. Sytuacja ta nie była celowym uchylaniem się od udzielenia informacji, lecz skutkiem konieczności zgromadzenia informacji pozostających w posiadaniu więcej niż jednego podmiotu. Oczywistym niedopatrzeniem był brak formalnego zawiadomienia wnioskującego o wydłużeniu się terminu odpowiedzi na wniosek stosownie do art. 13 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pomimo tego uchybienia organ dokłada wszelkiej staranności celem poszanowanie obowiązującego prawa oraz interesów i praw obywateli. Na dzień złożenia odpowiedzi na skargę skarżący jest w posiadaniu pełnej informacji o jaką wnioskował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 zwana dalej "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a. Skarżący składając skargę do WSA przyznał, że udzielono mu informacji publicznej w zakresie jedynie 2 punktów wniosku: I. 1 udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy urząd wyraził zgodę na wykonanie zjazdu łączącego prywatną drogę (dz. 1667/9) z drogą powiatową o nr [.... w R.) i III. 1 podania wykazu ulic (dróg) powiatowych wraz z załącznikiem graficznym zlokalizowanych na terenie miasta R. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] września 2018 r. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. Natomiast pozostałe punkty jego wniosku pozostały bez odpowiedzi, tj. punkty I. 2-4, II 1 – 10 oraz III. 2. Otóż nie udzielono mu informacji w zakresie odpowiedzi na pytania (I. 2. Czy urząd pobierał/pobiera z tytułu wykonania zjazdu łączącego prywatną drogę (dz. 1667/9) z drogą powiatową o nr [...] jakąkolwiek opłatę, jeżeli tak to jakie, 3. Czy właściciel prywatnej drogi (dz. 1667/9) otrzymał pozwolenie na budowę (utwardzenie) drogi gruntowej, jeśli tak, to zwracam się o przekazanie kopii projektu zagospodarowania działki wraz z opisem technicznym, 4. Jakie obowiązuje ograniczenie prędkości na tym odcinku drogi (dz.1667/9). Nie przesłano mu: II. 1. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/9 w R. wraz z opisem technicznym, 2. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/10 w R. wraz z opisem technicznym, 3. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/11 w R. wraz z opisem technicznym, 4. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/12 w R. wraz z opisem technicznym, 5. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/13 w R. wraz z opisem technicznym, 6. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/14 w R. wraz z opisem technicznym. 7. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/15 w R. wraz z opisem technicznym, 8. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/17 w R. wraz z opisem technicznym, 9. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1666/18 w Radymnie wraz z opisem technicznym, 10. Kopii projektu zagospodarowania działki nr 1665/3 w R. wraz z opisem technicznym, III. 2. wykazu ulic (dróg) gminnych wraz z załącznikiem graficznym zlokalizowanych na terenie miasta R. Analiza żądania skarżącej skutkowała stwierdzeniem Sądu, że dotyczyło ono informacji publicznej będącej w posiadaniu w/w Organu w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim ostatecznie organ tej informacji udzieli. Każdemu przysługuje prawo dostępu do tego rodzaju informacji z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie (zob. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p.). Wniosek wpłynął do organu w dniu 24 września 2018 r. W zakresie punktów I. 1 i III. 1 organ udzielił odpowiedzi skarżącej w piśmie z dnia 27 września 2018 r., a zatem zachowując wymagany ustawą 14 – dniowy termin. Natomiast odpowiedź na pozostałe pytania I. 2 – 4 została udzielona skarżącemu w piśmie z dnia 23 października 2018 r doręczonym skarżącemu w dniu 26 października 2018 r. W zakresie pkt II 1 – 10 i pkt III. 2 wniosek przekazano wg właściwości do "Urzędu Miasta [...]". W niniejszej sprawie zatem organ przed wniesieniem skargi pozostawał w bezczynności, jednak przed jej rozpoznaniem w pełni odpowiedział na zgłoszone żądanie w zakresie posiadanych przez siebie informacji, w zakresie w jakim nimi dysponował. W pozostałym zakresie przekazał wniosek organowi właściwemu. Przesłanie wnioskowanych przez skarżącego informacji oraz przekazanie wg właściwości organowi właściwemu wniosku skarżącego w zakresie informacji nie będących w posiadaniu organu nakazywało uznać, iż organ załatwił wniosek skarżącego zgodnie z jego treścią. Treść zwrotnego potwierdzenia odbioru dowodzi, że skarżący odebrał pismo z dnia [...] października 2018 r. w dniu 26 października 2018 r., a zatem otrzymał pełną odpowiedź na swój wniosek z dnia 24 września 2018 r., po dacie wniesienia skargi do WSA. W świetle powyższych okoliczności, skoro udostępnienie informacji nastąpiło po upływie ustawowego 14-dniowego terminu załatwienia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) i nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., Sąd był zobowiązany z urzędu do orzeczenia o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez deklaratoryjne stwierdzenie, że skarżony podmiot dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku skarżącej. Nie jest uzasadnione stanowisko, w świetle którego w razie stwierdzenia, że orzekanie o zobowiązaniu do załatwienia sprawy jest bezprzedmiotowe (gdyż sprawa została załatwiona po wniesieniu skargi), sąd administracyjny powinien orzekać o umorzeniu postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z zasadą niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), w tym wnioskami skargi, sąd administracyjny stosuje z urzędu właściwy i adekwatny sposób orzekania (w tym rodzaj orzeczenia uwzględniającego skargę) i nie jest związany żądaniem strony skarżącej co do sposobu orzekania. Ponadto w przedmiotowej sprawie przedmiot postępowania nie przestał istnieć w sensie procesowym, albowiem Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. dysponuje obecnie kompetencją do uwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo iż sama bezczynność przestała istnieć po wniesieniu skargi na skutek załatwienia sprawy przez skarżony organ. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność skarżonego podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a okres w jakim załatwił wniosek stanowi niewiele ponad dwukrotność maksymalnego terminu ustawowego (14 dni) w jakim organ administracji publicznej winien zareagować na zgłoszone żądanie. Organ jednak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił wnioskodawcy powody braku reakcji na jego wniosek. Wskazał, że opóźnienie nie było celowe, ale wynikało z konieczności zgromadzenia informacji pozostających w posiadaniu więcej niż jednego podmiotu. Sąd uznał zatem, że stwierdzona bezczynność Organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Tego rodzaju kwalifikacja jest konsekwencją stwierdzenia, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie wykazał uporczywości lub innego przejawu złej woli w procesie wykonywania ustawowego obowiązku. Powyższa okoliczność zadecydowała o tym, że Sąd nie wymierzył organowi grzywny ani sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej od strony skarżonej zwrot kosztów postępowania sądowego.