II SAB/Rz 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. T. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiocie wydania decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości I. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego G. T. sumę pieniężną w wysokości 500 zł /słownie: pięćset złotych/; IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. T. kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 12/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi G.T. jest przewlekłość postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości w postaci działki o nr 2787/2 w gminie D. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 28 grudnia 2005 r. W.T. zwróciła się do Wojewody P. o wydanie decyzji potwierdzającej zajęcie działek o nr 2787/2 i o nr 2796 położonych w obr. 0001 D., gm. M. D., pod drogi publiczne, tj. ul. [...] i [...]. Z treści wniosku wynikało, że wnioskodawczym na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] lipca 2002 r. sygn. akt Ns [...] stała się właścicielką w/w nieruchomości. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniła, że łącznie pod budowę gminnych dróg publicznych zajęto ponad 3 ary gruntów stanowiących jej własność, za które nie uzyskała żadnego odszkodowania, jak również nie dokonano stosownych zmian w księgach wieczystych oraz w rejestrze gruntów. Z uwagi na konieczność skompletowanie niezbędnej dokumentacji termin wydania decyzji był zmieniany. Organ informował, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana w terminie 1 miesiąca od złożenia stosownej dokumentacji przez Burmistrza Miasta D. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2017 r. G.T. - następca prawny W.T. będący współwłaścicielem w/w nieruchomości - zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o udzielenie informacji, w jaki sposób zakończone zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa w/w działek. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne, które prowadzono pod nr [...], nie zostało zakończone, ponieważ ani wnioskodawca ani Gmina nie przedłożyli stosownej dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 z późn. zm.). W międzyczasie wnioskiem z dnia 22 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta D. zwrócił się do Wojewody P. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto D. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2787/2 położonej w obr. 0001 D. podając, że wskazana działka w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...] w D. Sprawę zarejestrowano pod nr [...]. Pismem z dnia 4 września 2017 r. G.T. wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania oraz niezałatwienie w terminie sprawy wydania decyzji o nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki o nr 2787/2 i nr 2796. W treści zażalenia zarzucił naruszenie art. 8, 12 oraz 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 - dalej: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Podniósł, że postępowanie w sprawie toczy się od 12 lat i w dalszym ciągu pozostaje w niepewności co do stanu prawnego w/w działek. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. o nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta D. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2787/2 z dniem 1 stycznia 1999 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 w/w ustawy. Następnie wnioskiem z 22 listopada 2017 r. Burmistrz Miasta D. zwrócił się do Wojewody P. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miejską D. na własność części nieruchomości położonej w D., oznaczonej jako działka nr 2796 obr. 0001 D. podając, że wskazana działka w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną ul. [...] w D. Sprawę zarejestrowano pod nr [...]. Tymczasem pismem z dnia 20 grudnia 2017 r. G.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na przewlekłość postępowania Wojewody P. w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności, prowadzonego pod numerem [...], domagając się stwierdzenia, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł oraz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę powyższego wskazał jak uprzednio w zażaleniu naruszenie przepisów art. 8, 12 oraz 35 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Zdaniem skarżącego organy działały w sprawie w sposób przewlekły. W kolejnych pismach kierowanych do jego poprzedniczki informowano jedynie o niemożności wydania decyzji z uwagi na brak stosownej dokumentacji, zaś w międzyczasie organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do zakończenia postępowania. Od czasu wszczęcia postępowania upłynęło 12 lat. W ocenie skarżącego świadczy to o rażącym charakterze przewlekłości. Końcowo skarżący nadmienił, że wniesione przez niego zażalenie do chwili obecnej nie zostało rozpoznane. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz Gminy Miasta D. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2796/2, powstała z podziału działki nr 2796. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ust. 1 w/w ustawy. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że z chwilą wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] sprawa wszczęta wnioskiem W.T. została zakończona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem swej skargi skarżący uczynił przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy przepisów ustawy prawa własności do nieruchomości przez Gminę Miasto D. w postaci działki o nr 2787/2 położnej w Gminie D. O takim ustaleniu granic sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej przewlekłości postępowania świadczy wyraźne wytyczenie przez fachowego pełnomocnika zarzutów skargi do określonego w jej treści numeru sprawy zakończonej decyzją Wojewody P. z dnia [...] października 2017 r., o nr [...], czyli jeszcze przed złożeniem skargi do WSA. Na mocy decyzji administracyjnej o podanym numerze Wojewoda P., stwierdził że Gmina Miasto D. nabyła z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 2787/2. Sprawa nabycia przez w/w Gminę prawa własności do działki 2796/2 została zaś zakończona przez Wojewodę decyzją z [...] stycznia 2018 r., o nr [...]. Skarga następcy prawnego wnioskodawczyni w postępowaniu administracyjnym – G.T. - została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania. Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu. Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Dodać do tego należy, iż stanu przewlekłości, gdy już wystąpi nie eliminuje wydanie przed wniesieniem skargi do WSA, jak i w czasie późniejszym, przez właściwy organ aktu rozstrzygającego sprawę merytorycznie. Jest to kolejna różnica zachodząca ze stanem bezczynności, który to stan może zostać zniesiony jeżeli organ przed wydaniem wyroku przez sąd, podejmie się trudu załatwienia sprawy w przewidzianej przez prawo formie (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX). Wzorzec postępowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie odgrywa przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przedmiotem żądania strony skarżącej, było wydanie przez Wojewodę P. decyzji administracyjnej na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872; zwana dalej ustawą wprowadzającą). W myśl art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Natomiast na mocy art. 73 ust. 3 cyt. ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Warto przy tym zauważyć, że okoliczność, że stan prawny zajętej pod drogę nieruchomości nie został jeszcze (w dacie zakończenia biegu terminu do ewentualnego wniesienia wniosku o przyznanie odszkodowania) uregulowany, tj. wojewoda nie wydał decyzji stwierdzającej nabycie, nie ma żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania. Sąd po odniesieniu okoliczności faktycznych sprawy do tak ustalonego stanu prawnego zobligowany był uznać, że Wojewoda P. działał w sprawie w sposób przewlekły, zaś przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa strony procesu administracyjnego do niezwłocznego załatwienia sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić znaczny i nieuzasadniony jak na standardy państwa demokratycznego upływ czasu liczony od chwili złożenia żądania wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności przez Gminę Miasto D., a złożeniem skargi i wydaniem decyzji przez skarżony Organ. Otóż od chwili wpływu wniosku W.T. z 28 grudnia 2005 r., tj. 30 grudnia 2005 r., do dnia wydania decyzji przez Wojewodę w dniu [...] października 2017 r., upłynął już okres ok. 12 lat, co w sposób bezdyskusyjny świadczy o przekroczeniu maksymalnych okresów wyznaczonych przez ustawodawcę na załatwienie sprawy administracyjnej - art. 35 § 1 K.p.a. Dodać to tego wypada podejmowanie przez Wojewodę działań zupełnie nieefektywnych, nie prowadzących do szybkiego załatwienia złożonego pod koniec 2005 r. wniosku o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności działki zajętej pod drogę publiczną. Nieliczne z czynności tego Organu polegały jedynie na wzywaniu wnioskodawczyni oraz Gminy Miasto D. - stron postępowania - do dostarczenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji stwierdzającej nabycia prawa własności do nieruchomości. Strona wnioskująca wykazała wymaganą w tej sytuacji inicjatywę dowodową, składając wraz z wnioskiem o wydanie decyzji dokumenty potwierdzające jej uprawnienia do gruntu. Sąd zauważa, że powołana wyżej regulacja materialnoprawna w postaci art. 73 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej, nie uzależnia w jakikolwiek sposób wydania decyzji potwierdzającej nabycie od inicjatywy dowodowej stron postępowania, a w szczególności nie zobowiązywała wnioskodawcy do złożenia wraz z wnioskiem takich dowodów, które pozwalałyby organowi na wszczęcie postępowania i jego zakończenie. Na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy wprowadzającej należało uznać, że to obowiązkiem organu było ustalenie czy nieruchomość wnioskodawczyni pozostawała w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, i czy z dniem 1 stycznia 1999 r., była ta nieruchomość zajęta pod określoną kategorie dróg publicznych. Jeżeli istniałaby konieczność określenia granic tak zajętej nieruchomości, przy wydawaniu decyzji potwierdzającej nabycie, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości - art. 73 ust. 3a ustawy wprowadzającej. Z tej przyczyny, obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wszechstronnego rozpatrzenia tego materiału, ciążył w myśl obowiązującej w procesie administracyjnym zasady prawdy obiektywnej na właściwym do załatwienia sprawy organie, czyli ze względu na położenie przedmiotowej nieruchomości na Wojewodzie P. O tym obowiązku stanowi niebudząca wątpliwości treść art. 7 i 77 K.p.a. W świetle tych regulacji, to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niepodejmowania w tak długim okresie wymaganych w tej sytuacji czynności wyjaśniających nie tłumaczy niezłożenie na wezwanie Organu dokumentacji dotyczącej działki o nr 2787/2, przez Gminę Miasto D. WSA ponownie podkreśla, że art. 73 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej wraz ze stosownymi przepisami K.p.a., obowiązkiem dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, obciąża wskazany w tym przepisie Organ, stąd podejmowane próby przerzucenia ciężaru na strony postępowania, nie mogły przynieść pozytywnego dla Wojewody rezultatu w postaci oddalenia skargi. Jeżeliby nawet przyjąć stanowisko skarżonego Organu o braku możliwości podjęcia efektywnych działań z uwagi na zaniechanie Gminy czy też wnioskodawczyni, to nie sposób pominąć, że Wojewoda przez szereg lat nie uczynił właściwie nic, aby wymagane przez ten Organ dokumenty uzyskać i załatwić sprawę, do której rozstrzygnięcia został powołany. Oczekiwane w tych okolicznościach zainteresowanie załatwieniem sprawy Wojewoda wykazywał jedynie w roku 2006, poprzez skierowanie do wnioskodawczyni oraz do Gminy kilku pism informujących o stanie sprawy oraz wzywających do złożenia niezbędnej dokumentacji geodezyjnej. Kolejne istotne działania procesowe Wojewoda podejmuje dopiero 19 lipca 2017 r., odpowiadając na pismo strony skarżącej, zawierające prośbę o udzielenie informacji o stanie sprawy. Natomiast od 2007 r. do 2017 r., czyli przez okres blisko 10 lat, Organ nie wykazał jakiegokolwiek zainteresowania sprawą uregulowania stanu prawnego nieruchomości prywatnej zajętej pod drogę publiczną. Ponadto, pomimo że stosowna dokumentacja geodezyjna została przez Gminę Miasto D. złożona w Urzędzie Wojewódzkim dnia 27 czerwca 2017 r., to decyzja kończąca postępowania została przez Organ wydana dopiero [...] października 2017 r., czyli z oczywistym naruszeniem przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Pierwsze po wpływie dokumentów działanie procesowe Organ podejmuje po upływie blisko miesiąca, bo dopiero w dniu 24 lipca 2017 r. w postaci zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Nawet dostarczenie przez Gminę żądanej przez Wojewodę mapy z oznaczeniem linii pasa drogowego w dniu 11 sierpnia 2017 r., nie pozwoliło na dochowanie terminów zakończenia postępowania. Reasumując, nawet przyjęcie argumentacji Wojewody P. nie wyłącza względem tego Organu podniesionego w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Zdecydowanie zbyt długi okres jaki upłynął od chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji do czasu wydania przez Wojewodę P. decyzji stwierdzającej nabycia prawa własności do nieruchomości drogowej przez Gminę, musiał uzasadniać stwierdzenie przez WSA stanu przewlekłości postępowania. Brak zainteresowania sprawą przez ustalony na podstawie akt sprawy okres czasu, nakazywał uznać tą przewlekłość za rażąco naruszającą prawo strony do niezwłocznego załatwienia sprawy, a więc prawa wynikającego z art. 12 § 1 i 2 w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 K.p.a. Podstawy takiego orzeczenia wyraża art. 149 § 1 pkt 3, § 1a p.p.s.a. WSA uwzględnił częściowo wniosek strony o przyznanie określonej w sentencji sumy pieniężnej, uznając że kwota 500 zł stanowić będzie adekwatną rekompensatę oczekiwania na wydanie decyzji. Skład orzekający zwraca uwagę na to, że skarżący przejawił zainteresowanie sprawą dopiero w miesiącu lipcu 2017 r. zaś prawem do przedmiotowej nieruchomości dysponował już od dnia 29 października 2013 r. Dodatkowo podnieść należy, że Wojewoda pomimo upływu zdecydowanie zbyt długiego okresu czasu, jednak końcowo załatwił sprawę wydając stosowną decyzję administracyjną. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.