II SAB/Rz 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Marcin Kamiński /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- W dniu 14 listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A. D. (skarżącego) na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 27 marca 2018 r., skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1) ustalenie kto, kiedy i na podstawie jakich wymaganych prawem dokumentów zrealizował obiekty budowlane: drogę, chodnik i miejsca parkingowe, na działce ew. nr 1164/4 położonej w obr. [...] w [...], w stosunku do której Gmina Miasto [...] złożyła wniosek o stwierdzenie zasiedzenia, 2) ustalenie czy ww. działka była objęta planem realizacyjnym osiedla [...] i czy obiekty budowlane - chodnik i miejsca parkingowe stanowiły planowe elementy tego osiedla, czy może powstały zdecydowanie później na przykład na skutek rozwoju motoryzacji lub przebudowania drogi, tak aby spełniały warunki drogi pożarowej w związku z decyzją Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2007 r., 3) ustalenie okoliczności powstania działki ew. nr 1164/4, oraz czy ówczesna właścicielka działki miała możliwość zapobieżenia podziałowi, w wyniku którego powstała działka o kształcie trójkąta, której nie można wykorzystać w racjonalny sposób, 4) ujawnienie wszystkich pism składanych przez J. N. i A. D. w latach od 1971 do 1995 r. do Urzędu Miasta [...] stanowiących prośbę/wniosek/żądanie/oświadczenie, choćby pozostające bez związku ze sprawą. W piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. organ poinformował skarżącego, iż władztwo nad działką ew. nr 1164/4 od wczesnych lat 80-tych ubiegłego wieku sprawował Skarb Państwa przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową, która ten teren zagospodarowała pod ulicę i parking przy okazji budowy osiedla [...] (okolice dzisiejszej [...]). Około połowy 1984 r., co potwierdza protokół przeglądu technicznego z dnia 25 sierpnia 1985 r., działka ta została wyasfaltowana. W dniu 27 maja 1990 r. władztwo to ex lege przejęła Gmina Miasto [...], która sprawuje je do dziś. W ramach prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] postępowania o zasiedzenie przedmiotowej działki na rzecz Gminy Miasta [...], w obecności skarżącego przesłuchani zostali świadkowie, którzy potwierdzili zaistniałe fakty. Organ wyjaśnił również, że Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] nie posiada planu realizacyjnego osiedla [...], w związku z czym nie jest w stanie odpowiedzieć czy działka ew. nr 1164/4 była objęta tym planem. Ponadto organ wyjaśnił, że w zasobach archiwalnych Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] nie odnaleziono pism składanych przez J. N. i A. D. w okresie od 1971 do 1995 r. o wykup działki ew. nr 1164/4. W skardze na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, skarżący wniósł o: 1) zobligowanie organu do ustalenia kto, kiedy i na podstawie jakich dokumentów zrealizował obiekty budowlane i urządzenia znajdujące się na działce 1164/4 obr. [...] w [...], 2. zwrot wpisu od skargi, 3. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r. organ udzielił informacji kto i od kiedy sprawuje władztwo nad działką, choć nie zostało to stwierdzone przez sąd. Dalej skarżący stwierdził, że nie było przedmiotem jego wniosku - udzielenie informacji o pismach składanych przez J. N. i A. D. w sprawie wykupu działki ew. nr 1164/4, lecz domagał się ujawnienia wszystkich pism, a więc również takich, w których mógł zostać podany numer działki sprzed modernizacji ewidencji gruntów, lub bez podawania jej numeru. Ponadto organ nie udzielił informacji na temat okoliczności powstania działki. Skarżący stwierdził również, że dokumenty organów architektoniczno-budowlanych dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę obiektów i montaż urządzeń na jego działce, a także okoliczności jakie towarzyszyły ich wydaniu - stanowią informację publiczną. W szczególności dotyczy to okoliczności, czy ubiegający się o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie, iż posiada prawo do nieruchomości, oraz na podstawie jakiej decyzji ówczesna właścicielka działki została zwolniona z obowiązku uiszczania podatku od nieruchomości. Ponadto skarżący podniósł, że w razie uznania przez organ, że nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi, powinien wniosek przekazać organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę z dnia 13 listopada 2018 r. organ wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w piśmie z dnia 3 kwietnia 2018 r., doręczonym w dniu 9 kwietnia 2018 r. skarżący otrzymał odpowiedź na wniosek z dnia 27 marca 2018 r. W piśmie tym udzielono odpowiedzi na pytanie skarżącego: "kto, kiedy i na podstawie jakich wymaganych prawem dokumentów zrealizował obiekty budowlane drogę, chodnik i miejsce parkingowe, które znajdują się na działce 1164/4 obr. [...] w [...]". Organ wyjaśnił, że ten, kto twierdzi, iż sprawuje władztwo nad nieruchomością - niczego nie przesądza, jak sugeruje skarżący w skardze na bezczynność. Skoro władztwo nad rzeczą jest stanem faktycznym, to twierdzenie o sprawowanym władztwie jest wypowiedzią o faktach a nie stanie prawnym, który może z niego wynikać. Jak wynika z pisma z dnia 3 kwietnia 2018 r. władztwo Skarbu Państwa przejawiło się m.in. w tym, iż ok. połowy 1984 r. wyasfaltowano ulicę i wybudowano parking. Organ podkreślił, iż w dniu 2 lutego 2018 r. odbyła się przed Sądem Rejonowym w [...] rozprawa, na której w obecności uczestników zostali przesłuchani świadkowie na okoliczność władania - wpierw przez Skarb Państwa, a potem przez Gminę Miasto [...] - działką ew. nr 1164, którzy zdaniem organu, potwierdzili twierdzenia faktyczne wniosku o zasiedzenie. W ocenie organu skarżący składając w dniu 27 marca 2018 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał już wiedzę o faktach, o które pytał. Nie można zatem uznać, że odpowiedź była "nie na temat", zresztą skarżący dopiero w piśmie z dnia 17 sierpnia 2018 r. wyraził swoje niezadowolenie z treści odpowiedzi. Następnie organ wyjaśnił, że Biuro Gospodarki Mieniem Miasta [...] nie jest w stanie odpowiedzieć czy działka ew. nr 1164/4 była objęta planem realizacyjnym osiedla [...], albowiem nie posiada tego planu. Organ zauważył, iż jak wynika z pisma z dnia 17 sierpnia 2018 r., skarżący dokładnie wiedział gdzie się ten plan znajduje (podał nawet znak sprawy starosty), więc nie było przeszkód aby informację, którą był zainteresowany, uzyskał z tego źródła. W kontekście zarzutu zawartego w skardze, iż wniosek z dnia 27 marca 2018 r. należało przekazać organowi właściwemu, organ przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w wyroku z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. IV SAB/Gl 22/15, iż: "Przepisy u.d.i.p. nie przewidują stosowania art. 65 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 2 stanowi, że przepisy k.p.a. ze wskazanymi odmiennościami stosuje się do decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ust. 1, a nie co do całego postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej." Dalej organ wyjaśnił, że w zasobach archiwalnych Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] brak jest pism składanych przez J. N. i A. D. na przestrzeni lat 1971 - 1995 r. o wykup działki ew. nr 1164. Organ podkreślił, że pisma opisane we wniosku z dnia 27 marca 2018 r. jako: "wszystkie pisma nawet pozostające bez związku z tą sprawą typu prośba - wniosek - żądanie - oświadczenie", nie są informacją publiczną, gdyż są dokumentami prywatnymi. Organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. II SAB/Bk 3/16, w którym stwierdzono, iż: "Informacji publicznej nie stanowią bowiem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. (...) Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu." Organ stwierdził, że bez odpowiedzi wprost pozostała więc jedynie kwestia "ustalenia okoliczności powstania działki 1164/4 i czy ówczesna właścicielka miała możliwość zapobieżenia takiemu podziałowi". Organ wskazał, iż do udzielenia odpowiedzi o okoliczności powstania działki niezbędne byłoby prześledzenie przez uprawnionego geodetę historii oznaczeń geodezyjnych terenu obecnie oznaczonego jako działka ew. nr 1164/4 na podstawie danych pochodzących z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zaś wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. II SAB/Rz 16/15: "Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla osoby zainteresowanej w innym trybie. Jeśli więc osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak też jest w niniejszej sprawie, bowiem dostęp do informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego regulowany jest przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.). (...) Prawo geodezyjne i kartograficzne określa odmienne zasady i tryb udzielania informacji znajdujących się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, będących informacjami publicznymi, co oznacza, iż w zakresie dostępu do informacji zawartych w zasobie wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej." Organ stwierdził, że skoro nie miał obowiązku udzielenia takiej informacji to nie można zarzucić mu bezczynności w jej udzieleniu. Pytanie o możliwości zapobieżenia przez właścicielkę podziałowi również nie jest pytaniem o informację publiczną, ale de facto o subiektywną ocenę poprawności działania organu, który dokonał podziału, w sytuacji gdyby się okazało, iż właścicielka nie brała udziału w postępowaniu podziałowym. Organ wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. II SAB/Wa 117/17, w którym stwierdzono, iż: "ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi się odnosić do sfery faktów (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt: I OSK 156/12; z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10: publ. j. w.). Wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia, nie stanowi informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2014/12; publ. j. w.). Wobec powyższego organ stwierdził, że pytanie o ocenę, czy praktyka działania określonego podmiotu jest prawidłowa oraz czy może rodzić określone skutki, nie jest pytaniem o fakt, a zatem nie stanowi informacji publicznej. Brak odpowiedzi na pismo, które pytało o kwestię nie będącą informacją publiczną nie może być uznane za bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jako oczywiście bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. W sprawie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny w pierwszej kolejności dokonuje oceny, czy skarżony podmiot był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, oraz czy informacja, której udostępnienia żądano, ma charakter informacji publicznej. Dopiero łącze spełnienie przesłanki podmiotowej oraz przedmiotowej otwiera możliwość ostatecznej oceny, czy skarżony podmiot wyczerpał swoim zaniechaniem znamiona stanu bezczynności w zakresie załatwienia sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W niniejszej sprawie spełnienie przesłanki podmiotowej nie budzi wątpliwości. Organ wykonawczy gminy jest podmiotem publicznym zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych w granicach wyznaczonych prawem. Przesłanka przedmiotowa została również spełniona co do trzech pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 27 marca 2018 r. (co do okoliczności związanych z realizacją obiektów budowlanych na działce ew. nr 1164/4 położonej w obr. [...] w [...], objęciem powyższej działki planem realizacyjnym osiedla [...] oraz zakresu inwestycyjnego tego planu, składaniem przez J. N. i A. D. w latach od 1971 do 1995 r. pism do Urzędu Miasta [...]). Przesłanka przedmiotowa nie została natomiast spełniona co do pytania związanego z ustaleniem lub oceną okoliczności powstania działki ew. nr 1164/4 oraz oceną możliwości "zapobieżenia" przez "ówczesną właścicielkę działki" podziałowi tej działki, "w wyniku którego powstała działka o kształcie trójkąta, której nie można wykorzystać w racjonalny sposób". Nie stanowią informacji publicznej oceny lub wyjaśnienia co do określonych okoliczności faktycznych lub prawnych, które nie wynikają z określonego i skonkretyzowanego źródła informacyjnego znajdującego się w dyspozycji organu administracji (np. zasobu posiadanych dokumentów urzędowych, ewidencji, zbiorów dokumentów). Wnioskodawca zmierzający do uzyskania określonej informacji jest zobowiązany do precyzyjnego i szczegółowego wskazania zakresu, rodzaju oraz przedmiotu informacji, która jest możliwa do udostępnienia na podstawie źródeł informacyjnych będących w posiadaniu adresata wniosku zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji ogólne pytanie o okoliczności powstania określonej działki lub ocenę możliwości zapobieżenia jej podziałowi muszą zostać poddane przez skarżącego odpowiedniej konkretyzacji przez wskazanie szczegółowych informacji związanych ze wskazanymi szczegółowo faktami, które dotyczą spornej działki nr 1164/4 i są związane z określonymi działaniami skarżonego organu (np. wydawaniem decyzji zatwierdzających podział powyższej działki; postępowaniami wywłaszczeniowymi lub umowami zawartymi w związku z zagrożeniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego) lub jego działalnością (np. z faktem, że organ posługuje się określonymi dokumentami w zakresie swojego działania, a z dokumentów tych wynikają określone informacje dotyczące spraw publicznych). Bez tego rodzaju faktualnej konkretyzacji informacji nie można określić zakresu, rodzaju oraz przedmiotu informacji, a tym samym uznać, że żądanie dotyczy informacji publicznej, która znajduje się w dyspozycji podmiotu zobowiązanego. Jak już wskazano, informacją publiczną nie mogą być natomiast oceny dokonywane przez organ na tle określonych źródeł informacyjnych. Oczywiście skarżący, pomimo oddalenia skargi, może ponownie zwrócić się w tym zakresie do organu z prawidłowo sformułowanym żądaniem. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe trzy pytania, to w tym zakresie odpowiedź skarżonego organu jest wystarczająca treściowo oraz jako udzielona w ustawowym 14-dniowym terminie (pismo z dnia 3 kwietnia 2018 r.) nie pozwala na przypisanie temu organowi stanu bezczynności. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zakres i treść odpowiedzi organu została dostosowana do szczegółowości, precyzyjności i zakresu wniosku skarżącego. I tak skarżony organ – na podstawie i w zakresie posiadanych źródeł informacyjnych – odpowiedział skarżącemu na pytanie: kto, kiedy i na podstawie jakich wymaganych prawem dokumentów zrealizował obiekty budowlane: drogę, chodnik i miejsca parkingowe, na działce ew. nr 1164/4 położonej w obr. [...] w [...]. Oczekiwanie skarżącego na bardziej wyczerpującą odpowiedź wymagałoby sformułowania bardziej szczegółowego pytania wskazującego na określone dokumenty wytworzone przez skarżony organ lub wykorzystywane w jego działalności. Na drugie pytanie dotyczące objęcia spornej działki planem realizacyjnym skarżony organ odpowiedział, że na podstawie dostępnej bazy dokumentacyjnej nie jest w stanie ustalić, czy działka ta była objęta planem realizacyjnym osiedla [...] i czy określone obiekty budowlane (chodnik i miejsca parkingowe) stanowiły elementy tego osiedla objęte tym planem. Odpowiedź tę należy uznać za wystarczającą w świetle ogólności pytania skarżącego oraz niewskazania bardziej szczegółowych danych (np. czasowych lub dokumentowych) związanych obiektami powstałymi na spornej działce. Organ wskazał, że w okresie powstania powyższych obiektów teren działki znajdował się w zarządzie [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która może dysponować dokumentacją planistyczną i prawnobudowlaną, która w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniem o stwierdzenie nabycia prawa do spornej działki przez zasiedzenie może zostać przedłożona na żądanie sądu prowadzącego powyższe postępowanie. Za wystarczającą uznano także odpowiedź na pytanie dotyczące wszelkich pism składanych do Urzędu Miasta [...] przez J. N. i A. D. w latach od 1971 do 1995 r. Skarżony organ poinformował skarżącego, że analiza zasobów archiwalnych Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] wykazała, że tego rodzaju pisma nie były składane przez ww. osoby. Fakt, że organ wskazał, iż objęte poszukiwaniami pisma dotyczyły "wykupu" działki nr 1164/4 jest uzasadniony tym, że sam skarżący we wniosku z dnia 27 marca 2018 r. wskazał, że w latach 1972-1990 najpierw J. N., a później A. D. były podmiotami wywłaszczanymi, a A. D. "co pewien czas składała pisma do Urzędu Miasta z prośbą o wykupienie pozostałej części gruntu lub o przyznanie działki zamiennej". Nie ma jednak podstaw, aby stwierdzić, że poszukiwania organu w zasobie archiwalnym były wybiórcze i ograniczyły się jedynie do pism stanowiących wnioski o "wykup". Ponownie należy stwierdzić, że niniejsze oddalenie skargi nie zamyka skarżącemu możliwości formułowania kolejnych pytań, odpowiednio sprecyzowanych co do zakresu i przedmiotu informacji dotyczących spornej działki nr 1164/4. W tym stanie rzeczy skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu jako pozbawiona w oczywisty sposób uzasadnionych podstaw.