II SAB/Rz 122/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr/ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala - Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpoznania wniosku P.D. ( dalej: "skarżący") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej "treści audytu ścieżek rowerowych" w [...], o którego wykonaniu poinformował zastępca Prezydenta podczas sesji Rady Miasta [...] w dniu 28 czerwca 2021 r. Wniosek został skierowany do organu 8 lipca 2021 r. W odpowiedzi, udzielonej 21 lipca 2021 r. skierowanej zgodnie z żądaniem na wskazany adres emailowy organ poinformował, że pracownik Wydziału Kultury i Sportu wspólnie z pracownikiem Wydziału Drogownictwa przeprowadzili przegląd stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta [...], którego celem było wskazanie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia m.in. prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. W ramach przeglądu powstała dokumentacja zdjęciowa wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Jednocześnie organ wskazał, że powyższe materiały stanowią dokumentację wewnętrzną Urzędu Miasta [...]. W załączeniu pisma przekazano fragment dokumentacji technicznej zawierającej specyfikację techniczną urządzeń tzw. [...]. Wyjaśniono również, gdzie zostały zaproponowane nowe urządzenia a także, że ich dobór poprzedzony został konsultacjami z nauczycielami wychowania fizycznego. Wskazano jednocześnie, że w najbliższym czasie odbędą się zajęcia instruktażowe na ścieżce [...], i że szczegóły można znaleźć na stronie internetowej, której adres udostępniono. W skardze do Sądu skarżący zarzucił, naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") wnosząc o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności, a jego stanowisko jest błędne. Powołując się na zagwarantowane konstytucyjnie prawo do informacji publicznej wskazał, że żadne przepisy nie przewidują ograniczenia w dostępie do "dokumentów zewnętrznych" powinno być "wewnętrznych" ani nie stanowią, że materiały robocze nie są informacją publicznej. W jego ocenie dokumentacja powstała po przeglądzie technicznych ścieżek rowerowych, przeprowadzona przez pracowników Wydziału Kultury i Sportu oraz Wydziału Drogownictwa, jest związana z wykonywaniem zadań publicznych, w przeciwnym razie miałaby charakter niepubliczny, czyli prywatny, z czym nie może się zgodzić. Dalej wskazuje, że skoro na podstawie dokumentacji pewne ścieżki rowerowe zostaną wyremontowane, a niektóre nie, a także uzyskają dodatkowe oznaczenie, to będzie to wymagało zagospodarowania środków na te prace. Tym samym materiały te stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, że żądane dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne i że w związku z tym udzielona przez niego w formie pisemnej odpowiedź w przewidzianym przez przepisy u.d.i.p. terminie odpowiadała przepisom, a co za tym idzie nie pozostaje w zarzucanej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku jego działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny niepodjęcia aktu lub niedokonania czynności. Również zachowanie podmiotu zobowiązanego polegające na przedstawieniu informacji niepełnej, nieprecyzyjnej lub nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej jednak zobowiązany jest uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Z przepisów u.d.i.p., wynika, że realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw publicznych - prawa do informacji o sprawach publicznych. W sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego wystąpiono z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej – Prezydent Miasta [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Spór sprowadza się natomiast do oceny czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Skarżący domaga się udostępnienia treści audytu "ścieżek rowerowych w [...]", podczas gdy organ twierdzi, że powstałe w ramach przeglądu stanu technicznego ścieżek rowerowych dokumenty stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym, których celem sporządzenia było ustalenie miejsc kwalifikujących się do przeprowadzenia prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Stanowią dokumentację wewnętrzną, obejmującą materiały w wersji roboczej, które ewentualnie mogą być podstawą podjętych w przyszłości prac. W sporze rację należy przyznać organowi. Artykuł 61 Konstytucji przyznaje obywatelom prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcję publiczne. Prawo to obejmuje także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Art. 61 ust. 2 Konstytucji określa formy, w jakich realizowane ma być prawo do informacji. Prawo to obejmuje dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji ma służyć zapewnieniu, aby władza publiczna we wszystkich postaciach i aspektach, spełniała warunek przejrzystości Pojęcie informacji publicznej jest sprecyzowane w art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Art. 6 ust. 2 u.d.i.p. stanowi z kolei, że dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informacje publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają ( ...) treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym ( zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Odróżnić je należy od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu wobec czego nie stanowią informacji publicznej( patrz wyrok TK z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12). Składają się na etap na drodze do wytworzenia informacji publicznej, jednak informacji tej jeszcze nie stanowią. Na gruncie tak rozumianej informacji publicznej należy dokonać kwalifikacji zgłoszonego żądania. Skarżący żądane przez siebie informacje określa mianem audytu ścieżek rowerowych miasta [...]. Instytucja audytu została wprowadzona do polskiego systemu prawnego ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej( Dz.U. Nr 102, poz. 1116) nowelizującą ustawę z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz.U. Nr 155, poz. 1014). Zgodnie z art. 272 audyt wewnętrzny jest działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze ( ust.1). Ocena, o której mowa w ust. 1, dotyczy w szczególności adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w dziale administracji rządowej lub jednostce ( ust. 2 ). Audyt wewnętrzny jest prowadzony jako proces ciągłego weryfikowania poprawności działania oraz wspierania kierownika jednostki sektora finansów publicznych. Przybiera on postać sformalizowaną, sporządzany jest przez odpowiedni podmiot – audytora, w przewidzianej do tego formie, zakresie na podstawie sporządzonego planu audytu, z którego wykonania następnie sporządza się sprawozdanie. Przeprowadzone przez organ czynności, z przebiegu których skarżący domaga się udzielenia informacji publicznej nie nosiły takich cech. Wniosek podlega ocenie jako wniosek o informację z przeglądu stanu technicznego ścieżek rowerowych na terenie miasta [...], jak też prawidłowo zakwalifikował ten wniosek organ. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że żądane informacje stanowią dokumenty wewnętrzne, które nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika z przedstawionego przez organ pisma, co z resztą nie było przez skarżącego kwestionowane organ dokonał inwentaryzacji znajdujących się na terenie miasta [...] ścieżek rowerowych pod kątem ewentualnych przyszłych prac naprawczych oraz wykonania dodatkowego oznakowania. Z czynności tych zostały wykonane zapiski, notatki, zdjęcia wraz z opisem koniecznych do przeprowadzenia prac. Stworzony w ten sposób materiał stanowi zatem podstawę do ewentualnego podjęcia w przyszłości prac, określenia ich zakresu. Stanowi zgodnie z tym co zostało wcześniej opisane pewien etap procesu decyzyjnego, który ma nastąpić w przyszłości. Nie ma zatem podstaw do wymagania od organu udzielenia informacji odnośnie wszelkich dokonanych na tym etapie ustaleń. Dopiero podjęte na ich podstawie działania stanowić będą przejaw działalności organu administracji publicznej, której ujawnienia obywatele będą mogli żądać w ramach informacji publicznej. W świetle powyższego prawidłowo organ udzielił odpowiedzi na wniosek w formie pisma, dokonując tego także w przewidzianym do tego terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.