II SAB/Rz 123/14

z dnia 30 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2015 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w sprawie podjęcia uchwały o odwołaniu sołtysa - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. W dniu 31 grudnia 2014 r. wpłynęła do tut. Sądu skarga A. S. na bezczynność Rady Gminy [...] w sprawie podjęcia uchwały o odwołaniu go ze stanowiska sołtysa wsi [...]. Skarżący domaga się zobowiązania Rady do podjęcia przedmiotowej uchwały i wyjaśnia, że z żądaniem takim zwracał się bezskutecznie do samej Rady. W sołectwie [...] przeprowadzone zostało bowiem referendum w sprawie jego odwołania z tego stanowiska, jednak wynik samego referendum nie był równoznaczny z odwołaniem z zajmowanego stanowiska, wobec tego domaga się podjęcia przez Radę stosownej uchwały. W piśmie z dnia 14 listopada 2014 r. nr [...] został poinformowany, że uchwała taka nie zostanie podjęta z uwagi na brak podstawy prawnej. W ocenie skarżącego obowiązkiem Rady Gminy [...] było podjęcie przedmiotowej uchwały, na co wskazały Sąd Okręgowy [...] i Sąd Apelacyjny [...] w sprawie z jego powództwa przeciwko Wojewodzie [...] i Gminie [...] o uznanie referendum lokalnego za nieważne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej. W ocenie organu brak jest bowiem podstawy prawnej, która zobowiązywałaby Radę do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa. Tym samym podstawy skargi nie może stanowić art. 101a ust. 1 o samorządzie gminnym. Podstawy skargi na bezczynność Rady nie może stanowić także przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "Ppsa", a to z uwagi na zakres odesłania art. 3 § 2 pkt 8 do regulacji art. 3 § 2 pkt 1 – 4a Ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadniczym aktem prawnym określającym zakres właściwości sądu administracyjnego jest ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa postanowiono, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, tj. w sprawach podlegających załatwieniu w formie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto z mocy art. 3 § 3 Ppsa, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przepisy szczególne, o których mowa w art. 3 § 3 Ppsa, zawarte zostały m. in. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) dalej: "Usg". Stosownie do art. 101 ust. 1 cyt. ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei w myśl 101a ust. 1 i 2 Usg, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Przytoczone regulacje normatywne określają warunki poddania kontroli sądu administracyjnego bezczynności organu gminy. Z uwagi na przedmiot sprawy, podstawy prawnej ku temu nie może stanowić art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, lecz przepis art. 101a ust. 1 Usg. Już zatem z tej przyczyny skargę A. S. należało odrzucić, ponieważ przed wniesieniem skargi nie wywiązał się on z obowiązku określonego w art. 101 ust. 1 Usg, tj. nie skierował do Rady wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za wywiązanie się z tego obowiązku nie można było bowiem uznać skierowania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na niezałatwienie przez Radę sprawy w terminie, ponieważ w procedurze określonej w art. 101 i 101a Usg przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania, poza przepisami o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w zakresie odnoszącym się do wezwania do usunięcia naruszenia (art. 101 ust. 4 Usg). Niemniej, za odrzuceniem skargi przemawia również brak podstawy prawnej nakazującej Radzie podjęcie uchwały w sprawie odwołania sołtysa na jego żądanie. Przepisy Usg w ogóle nie odnoszą się do takiego zagadnienia, stanowiąc jedynie w art. 36 ust. 2, że sołtys wybierany jest w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Obowiązku takiego nie określa również statut Gminy [...] przyjęty uchwałą z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] (Dz.Urz.Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), który nie przyznaje też sołtysowi inicjatywy uchwałodawczej (por. § 50 i 111 statutu). Jeżeli natomiast chodzi o statut Sołectwa [...], przyjęty uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], który w myśl art. 40 ust. 1 Usg uznać należy za akt prawa miejscowego, to wprawdzie - stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 2 Usg, określa on zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej oraz odwołania członków tych organów, ale nie zawiera regulacji nakazującej Radzie Gminy [...] podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa. Warto jednak zwrócić uwagę, że statut Sołectwa [...] stwarza sołtysowi możliwość zrzeczenia się mandatu (§ 9 ust. 1 pkt 1) i postanowienie to nie narusza delegacji ustawowej wynikającej dla Rady Gminy z przepisu art. 35 Usg. Wszak analiza wielu innych aktów prawnych powszechnie obowiązujących wskazuje na możliwość rezygnacji z zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji publicznej o zdecydowanie donośniejszej roli w strukturze państwowej (zob. np. art. 131 ust. 2 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w odniesieniu do Prezydenta RP; art. 68 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w odniesieniu do sędziów; art. 247 § 1 pkt 4, art. 279 § 1 pkt 4, art. 363 pkt 2, art. 383 § 1 pkt 4 czy art. 492 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego w odniesieniu do posłów, senatorów, radych oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast). Nie byłoby bowiem w demokratycznym państwie prawym dopuszczalne stworzenie mechanizmu pozwalającego na objęcie określonego stanowiska publicznego, bez możliwości rezygnacji z niego przed upływem kadencji. Brak jest jednak w okolicznościach sprawy podstawy prawnej do wykonania przez Radę Gminy [...] określonej czynności nakazanej prawem w postaci podjęcia uchwały o odwołaniu sołtysa (kompetencja taka wykraczałaby poza uprawnienia kontrolno-nadzorcze określone w art. 35 ust. 3 pkt 5 Usg), a wobec tego brak jest także podstawy do nakazania przez Sąd organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy, o czym jest mowa w art. 101a ust. 1 i 2 Usg. Odnosząc się do stanowiska A. S. nawiązującego do wypowiedzi Sądu Okręgowego [...] i Sądu Apelacyjnego [...] zawartych w uzasadnieniach wyroków oddalających jego powództwo o uznanie referendum w sprawie odwołania sołtysa za nieważne wskazać należy, że nie mają one charakteru wiążącego. Przede wszystkim w ww. sprawie oddalono jego powództwo, a ponadto jak wynika z art. 365 § 1 i art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego, moc wiążąca orzeczenia dotyczy wyłącznie treści sentencji (rozstrzygnięcia), a nie jego uzasadnienia. Wyrażone zaś poglądy nie mogą, w świetle art. 184 Konstytucji RP, kreować obowiązków organów jednostek samorządu terytorialnego niewynikających z przepisów prawa, ale też drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ dla takiej konieczne jest istnienie pozytywnej podstawy ustawowej. Takiej w niniejszej sprawie natomiast stwierdzić nie można. Z podanych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa w zw. z art. 101 ust. 1 i 101a ust. 1 Usg, orzeczono jak w sentencji postanowienia.