II SAB/Rz 128/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2020 r. sprawy ze skargi H. H. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji I. stwierdza, że Komendant Wojewódzki Policji dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zobowiązuje Komendanta Wojewódzkiego Policji do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. Oddala wniosek o wymierzenie grzywny. Przedmiotem skargi H.H. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej zwany też KWP) w sprawie dotyczącej wypłaty w/w ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w sprawie wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Zawnioskował o: 1) zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty ww. należności w określonym terminie i zasądzenie od organu odsetek za zwłokę od dnia [...] listopada 2007 r. (dzień wypłaty zaniżonego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop) do dnia wypłaty; 2) wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a., w wysokości adekwatnej do powagi sprawy, 3) stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. oraz z [...] czerwca 2019 r. wystąpił do Komendanta z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu urlopowego. Powyższe żądanie stanowiło konsekwencję wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15. Zdaniem Skarżącego organ w terminie jednego miesiąca od dnia opublikowania wyroku TK winien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania lub odmowie wznowienia. W okolicznościach sprawy Komendant Wojewódzki Policji, mimo pism Skarżącego, a także pomimo złożonego ponaglenia nie wydał żadnych rozstrzygnięć. Powyższe powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. W ocenie Skarżącego brak odniesienia się do tej kwestii przez Komendanta Głównego Policji, także świadczy o rażącej bezczynności Komendanta Wojewódzkiego Policji. Skarżący wskazał, że powyższy wyrok TK zakwestionował dotychczasowy sposób obliczenia ekwiwalentu urlopowego określonego w art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji przy zastosowaniu stawki dziennej w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku. Po publikacji tego wyroku obowiązkiem organu było wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia. Brak działania organu spowodował, że Skarżący wystąpił z pismami z [...] listopada 2018 r. i [...] czerwca 2019 r. Organ wystosował odpowiedzi dopiero po 34 dniach (w pierwszym wypadku) i 25 dniach (w drugim) zwłoki. Nie wydał jednakże żadnej decyzji. Brak działania organu, tj. brak wydania decyzji, postanowienia czy innego akty spowodował, że wystąpił z ponagleniem do Komendanta Głównego Policji. Również ten organ nie podjął żadnej decyzji odnośnie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu odnośnie niemożności realizacji wniosku, w związku z zaistniałą na skutek ww. wyroku Trybunału luką w przepisach. W ocenie Skarżącego stanowisko to jest niesłuszne, a ponadto organ odmawiając ponownego naliczenia ekwiwalentu winien był wydać w tej materii decyzję administracyjną. Brak działania organu, tj. brak wydania decyzji powoduje, że pozostaje on w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że udzielał odpowiedzi na każdy wniosek Skarżącego. Natomiast po wyroku TK powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Powyższe uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Organ stwierdził, że wobec braku aktualnego przepisu prawa, który mógłby stanowić podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu, nie ma możliwości dokonania czynności wypłaty. Oran nie dopuścił się zatem bezczynności. W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowiącym replikę na stanowisko KWP, skarżący podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wyjaśnić należy, że bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji wynika z treści art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest w myśl art. 41 ust. 1 tej Karty, prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii. Otóż w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Tak więc, aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie. Według zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Na wstępie należy przypomnieć, że Skarżący przedmiotem swej skargi uczynił bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji polegającą na niezałatwieniu jego wniosku o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe należne w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Skarga o jakiej tu mowa została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a., (vide ponaglenie z dnia [...] listopada 2019 r., karta akt sądowych nr 22 oraz postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2019 r. wydane w przedmiocie niezałatwienia sprawy ekwiwalentu w terminie), co pozwoliło Sądowi na stwierdzenie wypełnienia dyspozycji wynikającej z art. 53 § 2b p.p.s.a. Na mocy tej regulacji, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu KWP w odpowiedzi na skargę zajął jednoznaczne stanowisko, iż postawiony mu zarzut bezczynności jest nieusprawiedliwiony z uwagi na lukę prawną powstałą w wyniku ogłoszenia wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., o sygn. K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Podkreślono, że usunięcie tego przepisu uniemożliwia organom ustalenie wysokości należnego policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Dlatego organ nie ma możliwości przeprowadzenia czynności wypłaty. Jednocześnie pismem z [...] stycznia 2019 r. oraz z dnia [...] lipca 2019 r., KWP poinformował Stronę skarżącą o braku podstaw normatywnych w obecnym stanie prawnym do ponownego przeliczenia ekwiwalentu. Wyraźnie wskazano, że pisma te nie stanowią "odmowy prawa do wyrównania" wskazanego świadczenia pieniężnego, które wynika z art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Odnosząc się do tak zarysowanego sporu, wyjaśnić przyjdzie na wstępie, że sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy funkcjonariuszy policji reguluje art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r., poz. 161). Realizacja prawa do tego ekwiwalentu następuje w drodze czynności materialno - technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłaty - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, LEX). Tak więc KWP w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku winien niezwłocznie wydać decyzję administracyjną o odmowie wypłaty lub w przypadku korzystnego dla skarżącego załatwienia żądania, wykonać czynność wypłaty, co przyjąć powinno postać czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia wynikającego z przepisów ustawy o Policji. Ten pogląd jest aktualnie stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego przykładem jest w szczególności wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 listopada 2019 r., o sygn. II SAB/Rz 90/19, CBOSA. W powyższym orzeczeniu WSA w Rzeszowie zauważył słusznie, że Trybunał Konstytucyjny (dalej TK) na mocy wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 stwierdził, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok zakresowy negatywny). Prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby. Ze względu na funkcję art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (gwarancja prawa do wypoczynku) i jego związek z ochroną zdrowia i życia pracownika, podstawową formą urzeczywistnienia przedmiotowego uprawnienia jest faktyczne wykorzystanie urlopu. Organizacja służby w Policji powinna zatem umożliwiać skorzystanie z niego tak, aby zrealizowany był podstawowy cel prawa do wypoczynku, tj. regeneracja sił funkcjonariuszy potrzebna do dalszego wykonywania służby. Jednakże na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może niekiedy dojść do sytuacji, że nie zdołał on faktycznie wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku pracy. Wówczas jedyną formą rekompensaty corocznego płatnego urlopu jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Dlatego przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. WSA w składzie niniejszym w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyrokach WSA w Opolu z dnia 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 50/19, WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 37/19, iż skutkiem w/w wyroku TK jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. W obecnym stanie prawnym brak jest zatem przeszkód do rozpoznania wniosku o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, jak niesłusznie przyjął KWP. Ponieważ w niniejszej sprawie Komendant do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się w sposób prawem przewidzianym do wniosku Skarżącego (tj. nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia oraz nie podjął czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie należnej z tego tytułu stosownej kwoty), to w rezultacie musiała nastąpić zarzucana bezczynność w/w Organu administracji. W konsekwencji tego, należało podzielić wniosek Strony zarzucający Komendantowi nieuprawnione w świetle prawa administracyjnego milczenie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Komendanta do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Według oceny WSA, bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Organ Policji udzielił pisemnej odpowiedzi na wniosek, jak również udzielał odpowiedzi na kolejne zgłaszane przez stronę żądania. Komendant pozostawał jedynie w błędnym przekonaniu, że udzielona stronie informacja pisemna wystarcza jako forma załatwienia zgłoszonego wniosku. W ocenie Sądu działanie takie nie świadczy o złej woli organu, bądź lekceważącym traktowaniu skarżącego czy też ciążących na organie obowiązków, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów, której nie sposób oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Z tych też przyczyn Sąd odmówił uwzględnienia wniosku strony skarżącej o wymierzenie Organowi grzywny na podstawie art. 156 § 6 p.p.s.a. Powołana regulacja znajduje zastosowanie w sytuacji gdy organ nie wykonuje swych kompetencji opartych o przepisy nie budzące wątpliwości, co do swej treści. Tymczasem w niniejszej sprawie Komendant wskazał pewne argumenty związane z zaniechaniem prawodawczym ustawodawcy, mogące w jego przekonaniu uniemożliwiać skuteczne załatwienie wniosku skarżącego. W tej sytuacji, karanie KWP grzywną byłoby zdaniem Sądu nieproporcjonalne do stwierdzonego uchybienia. O kosztach postępowania przed WSA Sąd nie orzekał ze względu na ich brak (art. 200 p.p.s.a.). Rozpoznana sprawa jest z mocy prawa wolna od tego rodzaju kosztów, co wynika z art. 239 § 1 pkt 1 lit d p.p.s.a.