II SAB/Rz 128/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krośnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi P.B. (dalej: skarżący/wnioskodawca) jest bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krośnie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy skarżący wnioskiem z 5 czerwca 2025 r. zwrócił się do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wskazanie miejsca przechowywania oraz udostępnienie kopii materiałów źródłowych (dokumentów, ekspertyz, opracowań, archiwaliów) na podstawie których ustalono datę powstania budynku przy ul. {...}w{...}, wskazaną w Gminnej Ewidencji Zabytków jako "1900-1925". Miejski Konserwator Zabytków w odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z 11 czerwca 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że Gminna Ewidencja Zabytków (GEZ) dla Gminy Miasta [....] została opracowana w 2018 r. przez firmę zewnętrzną na zlecenie Gminy. Zakres udzielonego zamówienia nie obejmował obowiązku przedłożenia przez wykonawcę materiałów źródłowych ani szczegółowego wykazu źródeł, z których korzystano podczas opracowywania dokumentacji. Podkreślił, że zamawiający - Gmina Miasto {...} - nie ma obowiązku prawnego żądania od wykonawcy takiej dokumentacji źródłowej, zwłaszcza, że Gminna Ewidencja Zabytków obejmuje ponad 500 obiektów, a proces jej opracowywania opiera się na wiedzy, doświadczeniu i kompetencjach specjalistów. Wskazał dalej organ, że podmiot, któremu zlecono wykonanie opinii dla Gminnej Ewidencji Zabytków, posiadał odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie w zakresie sporządzania kart ewidencyjnych zabytków oraz przeprowadzania prac dokumentacyjnych dotyczących obiektów zabytkowych. Wykonawca dysponował niezbędną wiedzą merytoryczną oraz zasobami kadrowymi gwarantującymi prawidłową realizację powierzonych zadań. Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił, że Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków nie prowadzi samodzielnych badan historycznych czy naukowych mających na celu ustalanie datowania obiektów zabytkowych. W tym zakresie Biuro korzysta ze współpracy z wyspecjalizowanymi podmiotami. Wykonawcy takich opracowań oświadczają, iż dysponują odpowiednią wiedzą i doświadczeniem niezbędnym do prawidłowego wykonania zadania. Każde opracowanie, w tym dokumentacja dla Gminnej Ewidencji Zabytków, podlega następnie weryfikacji merytorycznej przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków - Delegatura w {...}Pozytywna opinia lub decyzja wydana przez organ konserwatorski stanowi dla Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków podstawę do przyjęcia i stosowania opracowanej dokumentacji. Pismem z 27 czerwca 2025 r. wnioskodawca złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków zarzucając, ze dopuścił się bezczynności gdyż: - nie spełnił obowiązku udzielenia pełnej informacji publicznej, - nie wydał decyzji o odmowie, - jego odpowiedź jest niewystarczająca i pozbawiona wskazania podstawy faktycznej danych zawartych w publicznym rejestrze. Wywodząc powyższe Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krośnie do rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji publicznej zgodnie z ustawą, poprzez: wskazanie źródeł informacji, udostępnienie materiałów źródłowych, jeśli istnieją, ewentualnie - wydanie decyzji administracyjnej o odmowie, - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Miejski Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 11 czerwca 2025 r. udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego przekazując informację, że nie jest w posiadaniu opracowań będących przedmiotem wniosku, z uwagi na fakt, że opracowaniem karty GEZ zajmowała się firma zewnętrzna, która nie miała obowiązku dołączenia czy udostępnienia nam materiałów źródłowych, ponieważ wykonanie zlecenia tego nie obejmowało. Wskazał, że karty adresowe zabytków znajdujących się w GEZ zostały opracowane w 2018 r. przez firmę "I". W skład zespołu autorskiego wchodzili I.B. oraz H.K. - osoby wyspecjalizowane w ochronie dóbr kultury. Miejski Konserwator Zabytków wyjaśnił ponadto, że datowanie zabytków odbywa się często na podstawie wiedzy ogólnej i doświadczenia zawodowego, co miało miejsce w przypadku budynku przy ul. [....]. jest to budynek murowany z cegły, z wysokim cokołem z kamienia łamanego, ceglanym fryzem kostkowym, schodkowym szczytem, gzymsem kordonowym i detalami charakterystycznymi dla przełomu XIX i XX wieku. Organ wskazał, że aktualizacja Gminnej Ewidencji Zabytków (zawierająca również dane dotyczące budynku przy ul.{...}) miała miejsce w 2020 r. Procedura przyjęcia aktualizacji GEZ polega na opracowaniu a następnie przekazaniu dokumentacji do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków celem zaopiniowania. WUOZ wydaje opinię lub zgłasza uwagi. Tak również było w przypadku gminnej ewidencji zabytków dla miasta{...}. Ostatecznie GEZ uzyskała pozytywną opinią WUOZ Delegatury w {...}(opinia znak: {...}z dnia 27 sierpnia 2020 r.), a następnie aktualizacja została przyjęta do stosowania Zarządzeniem nr {...}Prezydenta Miasta {...}{ z dnia 16 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a, kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krośnie w zakresie udostępnienia skarżącemu informacji określonych we wniosku z 5 czerwca 2025 r. Wskazać należy, że bezczynność na gruncie u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotną jest więc kwestia, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowią informację publiczną oraz czy Miejski Konserwator Zabytków jest podmiotem zobowiązanym do udzielania takich informacji. Ponadto należy ustalić, czy działania organu nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy takie odstępstwo znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Przy czym wskazać należy, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku "automatycznego" udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on zbadać, czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w danej sytuacji i jeżeli tak to winien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o jakich mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., z tym dodatkowym zastrzeżeniem, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Miejski Konserwator Zabytków jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Rozważając z kolei przedmiotowy aspekt sprawy - zawierający się w pytaniu, czy żądane informacje stanowią informację publiczną - należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", wskazaną w treści z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., która jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W tym miejscu Sąd wskazuje, że z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wprost wynika, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. W razie niedysponowania żądaną informacją publiczną, po stronie adresata wniosku nie powstaje zatem również obowiązek wydania decyzji przewidzianej w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że wskazanie, iż podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji publicznej, informacji tej nie posiada, nie stanowi odmowy jej udzielenia. W takiej sytuacji adresat wniosku – tak jak i w przypadku żądania informacji niebędącej informacją publiczną - zobowiązany jest jedynie powiadomić pisemnie wnioskodawcę o tym fakcie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02 i z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r., II SAB/Wa 103/12; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 listopada 2008 r., SAB/Ke 42/08; dostępne w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący we wniosku z 5 czerwca 2025 r. domagał udzielenia odpowiedzi na pytania szczegółowo przedstawione we wstępnej części niniejszego uzasadnienia a Miejski Konserwator Zabytków pismem z 11 czerwca 2025 r. udzielił odpowiedzi na ww. wniosek, zgodnie z posiadanym stanem wiedzy. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę odpowiedź organu odpowiada ustawowym zasadom udzielenia informacji publicznej o których wyżej była mowa. Powtórzyć w tym miejscu wypada, że do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są tylko te podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji czy dokumentów. W niniejszej sprawie Miejski Konserwator Zabytków w ustawowym terminie, pismem z dnia 11 czerwca 2025 r. poinformował wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu opracowań będących przedmiotem wniosku, z uwagi na fakt, że opracowaniem karty GEZ zajmowała się firma zewnętrzna, która nie miała obowiązku dołączenia czy udostępnienia zleceniodawcy materiałów źródłowych, ponieważ wykonanie zlecenia tego nie obejmowało. Jest niesporne, że indagowany organ nie prowadzi samodzielnie badań naukowych (historycznych) i w celu ustalania datowania obiektu zbytkowego współpracuje z wyspecjalizowanymi podmiotami. Co istotne podmioty te dostając zlecenie w zakresie datowania danego obiektu nie zawsze będą dysponowały źródłami historycznymi i muszą polegać na swojej wiedzy i doświadczeniu. Nie można pominąć w sprawie, że w świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochrona zabytków i opieka nad zabytkami (Dz.U.2024.1292 t.j.) oraz rozporządzeń wykonawczych to Wojewódzki Konserwator Zabytków podejmuje decyzje w zakresie aktualizacji GEZ. W aktach sprawy zalega natomiast informacja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potwierdzająca stanowisko organu w niniejszej sprawie, że także ten organ nie posiada materiałów źródłowych pozwalających na ustalenie datowania budynku przy ul. [...] w [....] i opierał się tej mierze na informacjach (danych) z kart ewidencyjnych opracowanych przez jej autorów. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić przychodzi, że skarga na bezczynność Miejskiego Konserwatora Zabytków jest bezzasadna. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił . Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przez trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.