II SAB/Rz 132/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie wywłaszczenia działki -skargę oddala- II SAB/Rz 132/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] jest przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w sprawie z wniosku Gminy Miasto [...] o wywłaszczenie na jej rzecz nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ewid. 323/1 o pow. 0,0042 ha, stanowiącej własność M.K., która stała się niezbędna do realizacji celu publicznego, tj. budowy ciągu pieszo-jezdnego. Jak wynika z akt sprawy, do jej załatwienia Starosta [...] wyznaczony został na mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. Nr [...] wyłączającego od jej rozpatrzenia Prezydenta M. [...]. Pismem z dnia 3 lipca 2017 r. Starosta [...] - działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.) w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.) - wezwał Prezydenta M. [...] do usunięcia braków wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego poprzez przedłożenie dokumentów dotyczących rokowań przeprowadzonych z osobą której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe na przedmiotowej nieruchomości, albo z których wynikałoby, że przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością. Powołując się na przeprowadzoną analizę wniosku wskazano, że w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 323 wpisane jest ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebność przechodu, przejazdu i przegonu. W wezwaniu zakreślono siedmiodniowy termin do jego wykonania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wezwanie doręczone zostało w dniu 6 lipca 2017 r. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 11 lipca 2017 r. Prezydent M. [...] poinformował, że wniosek dotyczy wywłaszczenia prawa własności. Natomiast ograniczone prawo rzeczowe polegające na służebności przechodu, przejazdu i przegonu na rzecz właścicieli pgr 673/70 pozostaje bez zmian. Nieruchomość ma zostać wywłaszczona pod publiczny ciąg pieszo - jezdny, co nie ograniczy dotychczasowego sposobu korzystania ze służebności. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] doręczonym Prezydentowi M. [...] w dniu następnym) Starosta [...] poinformował, że wniosek z [...] kwietnia 2017 r. w sprawie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazał na brak przedłożenia dokumentów dotyczących rokowań z osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do ww. nieruchomości oraz brak wykazania, że przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 114 ust. 1 u.g.n., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, z zastrzeżeniem ust. 2 i ust. 3, należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Żaden przepis nie przewiduje różnicowania rokowań ze względu na zakres praw podlegających wywłaszczeniu w sytuacji gdy przedmiotem wywłaszczenia ma być prawo własności obciążone ograniczonym prawem rzeczowym. Art. 114 ust. 1 u.g.n. stanowi zaś, że w takim przypadku rokowania mają być prowadzone zarówno z właścicielem, jak i osobą której przysługują ograniczone prawa rzeczowe. Kolejno, [...] sierpnia 2017 r. Gmina Miasto [...] – działająca przez radcę prawnego - złożyła do Wojewody [...] ponaglenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie pozbawienia na jej rzecz prawa własności działki nr 323/1. Wskazała na dokonanie przez Starostę błędnej interpretacji treści normy art. 114 ust. 1 u.g.n., a mianowicie, że pozbawienie własności nieruchomości obciążonej ograniczonym prawem rzeczowym oznacza również automatycznie pozbawienie osoby uprawnionej ograniczonego prawa rzeczowego, bez względu na to jaką ma ono treść i czego dotyczy, a także jaki jest cel publiczny. Gmina nie chce pozbawienia osoby uprawnionej służebności jaka obciąża objętą wnioskiem nieruchomość, gdyż nawet w przypadku gdyby szlak służebny przebiegał przez działkę nr 323/1, to i tak ze względu na fakt, że celem publicznym jest ciąg pieszo jezdny, sytuacja uprawnionego ze służebności przejazdu i przechodu nie ulegnie pogorszeniu. Nadto w zależności od okoliczności Gmina w czasie późniejszym może sprawę służebności uregulować na zasadach ogólnych przewidzianych w Kodeksie cywilnym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] stwierdził, że Starosta [...] nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wskazał, że nie badał merytorycznej zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bowiem przedmiotem rozpoznania jest wyłącznie kwestia formalno-prawna sprowadzająca się do oceny stosowania się przez Starostę do unormowań wynikających z art. 35 i art. 36 K.p.a. Wojewoda podał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, w swoisty sposób zamyka formalnie postępowanie administracyjne, wykluczając tym samym zaistnienie przesłanki bezczynności organu, warunkowanej brakiem jego zakończenia. Nie zachodzi także podstawa do uznania ponaglenia za zasadne; wezwanie do uzupełnienia wniosku nie było skierowane do wnioskodawcy w terminie przekraczającym 1 miesiąc od dnia wszczęcia postępowania. Nadto formalne zakończenie postępowania stanowi negatywną przesłankę dla zaistnienia stanu przewlekłości. Końcowo zwrócono uwagę, że przepisy K.p.a. nie wskazują na możliwość merytorycznego kwestionowania pozostawienia wniosku bez rozpoznania. We wniesionej do WSA w Rzeszowie skardze na przewlekłość postępowania Starosty R. działający za Gminę M. [...] radca prawny wniósł o zobowiązanie Starosty do podjęcia w sprawie czynności w celu merytorycznego rozpoznania wniosku o wywłaszczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego, organ dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. oraz art. 112 ust. 2, art. 114 ust. 1 i art. 119 ust. 1 u.g.n. Podkreślono, że z żadnego przepisu u.g.n. ani wprost ani pośrednio nie wynika, że wywłaszczenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa do nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym kompetencje do oceny niezbędności pozostawienia na nieruchomości ograniczonych praw rzeczowych dano nie organowi orzekającemu w sprawie wywłaszczenia lecz wywłaszczycielowi, który sam decyduje jakie prawo na nieruchomości może pozostać i w związku z tym przeprowadzić z odpowiednimi osobami rokowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wyjaśnił, że rokowania w świetle art. 116 i art. 114 ust. 1 u.g.n. nie są fakultatywne lecz obligatoryjne i nie zależą od tego na jaki cel nieruchomość zostaje wywłaszczona. Wywłaszczenie jest pierwotnym sposobem nabycia prawa do nieruchomości. Nabycie zatem prawa własności następuje bez obciążeń, a w związku z tym ograniczone prawa rzeczowa wygasają. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako nieuzasadniona nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostaje zarzucana Staroście [...] przez Gminę M. [...] przewlekłość postępowania w sprawie zainicjowanej jej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wywłaszczenie położonej w R. obr. [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr 323/1 o pow. 0,0042 ha. Na skutek nieusunięcia braków tego wniosku w wyznaczonym terminie, Starosta pismem z dnia 27 lipca 2017 r. – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. - pozostawił go bez rozpoznania; stosownie do tego przepisu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa /z wyjątkiem braku wskazania adresu wnoszącego – do czego odnosi się § 1 tego artykułu/, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wstępnie należy zwrócić uwagę na charakter czynności stojącej u podstaw wniesionej skargi. Pozostawiając wniosek strony bez rozpoznania organ administracji wypowiada się na temat przeszkód w realizacji wynikającego wprost z mocy prawa (art. 61 § 1 K.p.a.) jej uprawnienia do żądania merytorycznego załatwienia sprawy. Czynność o jakiej mowa w art. 64 § 2 K.p.a. jest zatem podejmowaną w indywidualnej sprawie jednostronną i władczą czynnością materialno – techniczną organu administracji, zamykającą stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy co do istoty. Mieści się ona zatem w objętej zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r. II FSK 2624/10, LEX nr 842886, wyrok NSA z dnia 14 września 2011 r. II GSK 873/10, LEX nr 996976). Stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a., co do zasady niezbędnym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zgodnie z § 2 tego artykułu, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W myśl zaś art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (przesłanki i tryb jego wnoszenia uregulowane są w art. 37 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie Gmina M. [...] – wobec pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania - przed wniesieniem skargi ([...] września 2017 r.) na przewlekłość postępowania dopełniła formalnego wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. ponaglenie do Wojewody [...] (w jego następstwie Wojewoda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdził, że Starosta nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania). Powyższe pozwala przyjąć w rozpoznawanej sprawie dopuszczalność skargi i skuteczność jej wniesienia. Pod pojęciem przewlekłości postępowania należy rozumieć sytuację, w której organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Stosownie m.in. do wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. II OSK 549/13 oraz z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 LEX nr 1228235, są to opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przyjmuje się także, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. I OSK 2595/1, LEX nr 1574654 i z dnia 3 września 2013 r. II OSK 891/13, LEX nr 1559936). W ocenie Sądu, prowadzone w sprawie przez Starostę [...] postępowanie i podejmowane w jego trakcie czynności nie kwalifikują się do uznania przewlekłego prowadzenia postępowania. Wobec wydania przez Wojewodę [...] [...] czerwca 2017 r. postanowienia wyłączającego Prezydenta M. [...] od załatwienia sprawy, wyznaczony w jego miejsce Starosta [...] – po otrzymaniu tego postanowienia [...] czerwca 2017 r. – pierwsze czynności w sprawie podjął [...] lipca 2017 r., wzywając Prezydenta do usunięcia braków wniosku poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie rokowań z osobą której do działki objętej wnioskiem o wywłaszczenie przysługuje ograniczone prawo rzeczowe lub z których wynikałoby, że przedmiotowa działka nie jest obciążona służebnością (wezwanie to doręczono Prezydentowi M. [....] [...] lipca 2017 r.). Ponieważ w oznaczonym stosownie do art. 64 § 2 K.p.a. terminie nie doszło do uzupełnienia wniosku w sposób określony przez Starostę (mimo udzielenia przez Prezydenta odpowiedzi pismem z dnia 11 lipca, doręczonym Staroście [...] lipca 2017 r.), organ ten zgodnie z pouczeniem zawartym w wezwaniu – pismem z dnia [...] lipca 2017 r. - pozostawił wniosek bez rozpoznania. Uwzględniając wymianę pism między Starostą [...] a Prezydentem M. [...], opisane wyżej działania Starosty zamknęły się więc w przedziale czasu od 23 czerwca do 27 lipca 2017 r. i brak jest uzasadnionych podstaw, aby wywodzić z nich cechującą przewlekłość postępowania pozorność i nieefektywność dokonywanych czynności, bądź ich podejmowanie w dużych i nieuzasadnionych odstępach czasu. Fakt, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest przez stronę wnioskującą akceptowane nie oznacza, że adekwatnym środkiem do jego podważania jest zarzucanie organowi przewlekłości postępowania. Zdaniem Sądu, zarzucana przewlekłość w sposób nieuprawniony identyfikowana jest z nieakceptowanym przez stronę wnioskującą stanowiskiem Starosty co do braku podjęcia czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia żądania, a wynikających z odmiennej interpretacji art. 114 ust. 1 u.g.n. Odzwierciedlające to stanowisko pismo Starosty z dnia [...] lipca 2017 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania – wobec stwierdzenia przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., że nie dopuścił się on przewlekłego prowadzenia postępowania - formalnie zakończyło procedowanie przez ten organ w sprawie z wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. O przewlekłości w tym zakresie nie przesądza więc sposób w jaki to nastąpiło (poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania), ale brak zaistnienia świadczących o niej okoliczności. Zupełnie odrębnym zagadnieniem pozostaje ocena prawidłowości pozostawienia wniosku Prezydenta bez rozpoznania wywiedziona z zaprezentowanej przez Starostę wykładni art. 114 ust. 1 u.g.n., a mająca związek ze stwierdzonym obciążeniem wskazanej w nim działki nr 323/1 służebnością. Sąd podziela wyrażone już w tym względzie przez Wojewodę [...] w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. stanowisko o braku podstaw do badania na gruncie przewlekłości postępowania merytorycznej zasadności pozostawienia wniosku bez rozpoznania, co wykracza poza zakres rozpoznawanej sprawy. Przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości kwestionowania pozostawienia wniosku bez rozpoznania, która to czynność nie może być także przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie jednoczesnego podkreślenia wymaga jednak, że: - pozostawienie wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie ma skutku orzeczenia merytorycznego, co umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 grudnia 2010 r. II SAB/Sz 54/10, LEX nr 756160), - nieuzasadnione zaniechanie wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego skutkujące pozostawieniem podania bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Jeżeli w ocenie składającego podanie jego wniosek spełnił kryterium kompletności, bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie pozostaje bezczynny i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. Wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Znajduje to potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 3 września 2013 r. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014/1/2) w której Sąd ten przyjął, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z uwagi na fakt działania w sprawie strony skarżącej (Gminy M. [...]) przez fachowego pełnomocnika (radcę prawnego), Sąd nie uznał za uzasadnione dokonywanie oceny, czy wniesiona skarga potencjalnie spełniałaby przesłanki do jej zakwalifikowania jako skargi na bezczynność. Z podanych względów, wobec niestwierdzenia w okolicznościach sprawy cech przewlekłości postępowania, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.