II SAB/Rz 133/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania pytania nr 3, nr 4 i nr 5 zawartego we wniosku skarżącego M. J. z dnia [...] czerwca 2025 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w zakresie pkt 2 zawartego we wniosku skarżącego M. J. z dnia [...] czerwca 2025 r.; IV. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. J. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MJ (dalej: "Skarżący") jako przedmiot zaskarżenia wskazał bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 10 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej [...], zatrudnionej na stanowisku inspektora w Urzędu Gminy [...], poprzez podanie: 1. czy [...] podczas swojej pracy w urzędzie wydała decyzje administracyjne zawierające błędy oraz naruszenia prawa, które zostały uchylone w całości? Jeśli tak, ile takich decyzji uchylono; 2. czy w stosunku do [...] były składane skargi w związku z wykonywaniem przez nią obowiązków służbowych, a jeśli tak to podanie ile takich skarg wpłynęło, w jakich sprawach i jakie zapadły rozstrzygnięcia lub działania podjęto w ich wyniku; 3. jakie są kwalifikacje zawodowe [...], tj. wykształcenie, ukończone kursy, szkolenia oraz staż pracy w administracji publicznej; 4. jaka jest wysokość wynagrodzenia brutto [...] z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego, dodatków oraz nagród, premii i innych składników wynagrodzenia - w ujęciu miesięcznym za ostatnie 12 miesięcy; 5. czy [...] otrzymała w ciągu ostatnich 5 lat jakiekolwiek nagrody służbowe, awanse zawodowe lub kary dyscyplinarne - wraz z uzasadnieniem, jeśli takowe miały miejsce Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Wójta do załatwienia wniosku, nałożenie grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie wraz z wnioskami Skarżącego. Organ podniósł, że w piśmie z 23 czerwca 2025 r. nr RG.1431.19.2025 ustosunkował się do wniosku: – w zakresie pkt 1 – wezwał Skarżącego do wykazania w terminie 14- dni od dnia doręczenia wezwania, że udostępnienie informacji o której mowa w pkt 1 jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. – w zakresie pkt 2 – wskazał, że w stosunku do [...] nie było skarg. – w zakresie pkt 3 – wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. – w zakresie pkt 4 – wskazał, że informacje o wynagrodzeniach pracownika niepełniącego funkcji publicznej, identyfikujące taką osobę z imienia i nazwiska, podlegają ochronie ze względu na prywatność osoby. – w zakresie pkt 5 – wskazał, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z 26 czerwca 2025 r. skarżący wniósł odwołanie od – jak podał – decyzji odmownej z 23 czerwca 2025 r. Postanowieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność wniesionego odwołania. Organ podał, że po wniesieniu skargi, decyzją z [...] lipca 2025 r. nr [...] Wójt odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 4 wniosku z 10 czerwca 2025 r. W ocenie Organu powyższe wyklucza przyjęcie, że w opisywanej sprawie doszło do bezczynności. Wójt podkreślił, że [...] nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji o jej wynagrodzeniu. Wniosek Skarżącego jest zaś podyktowany chęcią zdyskredytowania pracownicy i jest związany wydaniem skarżącemu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Stanowi zatem w istocie nadużycie prawa do informacji publicznej. Tym bardziej, że w prowadzanych postępowaniach administracyjnych mnoży wnioski i żądania, dezorganizując pracę organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Z przepisów art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa definiuje informację publiczną w art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, podmioty zobowiązane do jej udzielenia w art. 4 ust. 1-3 oraz tryb jej udostępniania i ograniczenia w tym zakresie. I tak zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty będące w posiadaniu takich informacji. W literaturze przedmiotu zauważa się, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Obowiązany jest zatem każdy podmiot, który posiada informację (niezależnie od tego, czy wiąże się ona z jego zakresem kompetencji) lub powinien ją posiadać (z uwagi na zakres kompetencji). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie i literaturze poglądem, o bezczynności na gruncie u.d.i.p. można mówić wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia, nie dłuższego niż 2 miesiące od dnia wpłynięcia wniosku, oraz przyczynach niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16). Przechodząc do rozstrzygnięcia sprawy należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu, że organ – jakim jest wójt gminy należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy wskazać, że skarżący drogą mailową wniósł o udostępnienie informacji publicznej 10 czerwca 2025 r. Odpowiedź na wniosek organ przesłał skarżącemu mailem 23 czerwca 2025 r., czyli w czternastodniowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie należy więc dokonać oceny, czy przedmiotowa odpowiedź na wniosek skarżącego może zostać uznana za prawidłową i kompletną. W udzielonej odpowiedzi na skargę i akt administracyjnych sprawy wynika, że żądana informacja w pkt 1 wniosku skarżącego została zakwalifikowana jako informacja przetworzona, do której ma zastosowanie tryb postępowania określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Postępowanie o udzielenie informacji publicznej przewożonej kończy się udzieleniem takiej informacji, albo decyzja o odmowie jej udzielenia, gdyż wnioskodawca nie wykaże, że informacja ta jest szczególne istotna dla interesu publicznego. Tryb kontroli decyzji wydanych w przedmiocie udzielenia informacji przetworzonej określony jest określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, dlatego Sąd objął kontrolą treść wniosku w zakresie określonym w punkcie 2- 5. Nie budzi wątpliwości Sądu udzielenie odpowiedzi na pkt 2 wniosku, że skarżąca nie było skarg wnoszonych [...]. Inaczej jednak rzecz przedstawia się z udzieleniem odpowiedzi na pytania 3-5, gdyż udzielone odpowiedzi nie mają wsparcia stanie faktycznym sprawy, a odnoszą się tylko do ochrony sfery prywatnej pracownika. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje swoją funkcję publiczną. Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępne w cbosa; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołuje się organ, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione (por. wyrok NSA z 27 maja 2020 r. I OSK 1577/19). Wynagrodzenie osoby na stanowisku urzędniczym jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości takiej osoby, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że [...] jest upoważniona do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, czego dowodzi złożony podpis pod decyzją Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2025r. [...], co oznacza, że jest osobą pełniącą funkcje publiczne art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Pytanie o kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu oraz jego wynagrodzenie, który jest osobą pełniącą funkcje publiczną stanowi informację publiczną bowiem odnosi się do kontroli społecznej sposobu wykonywania zadań publicznych również przez pryzmat badania kompetencji, których spełnienie jest regulowane określonymi ustawami oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia i nagród, które są wypłacane ze środków publicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy brak zgody [...] na podanie wysokości wynagrodzenia oraz nagród, kwalifikacji nie ma znaczenia, gdy osoba ta pełni funkcję publiczną. Sąd uznał, że Wójt w zakresie odmowy udzielenia odpowiedzi na pytania 3,4,5 pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanej informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta do udzielenia informacji w zakresie ww. pytań w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia grzywny. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24 dostępny w cbosa). W pozostałej części Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.