II SAB/Rz 139/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie przywrócenia terminu do dokonania korekty zgłoszenia - oddala skargę - Skarżący P. D., pismem z 30 czerwca 2025 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ lub organ) polegającą na nierozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu. W uzasadnieniu wskazał, że 29 maja 2025 r. złożył do NFZ wniosek o przywrócenie terminu, do dokonania korekty zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego oraz o przedawnienie i umorzenie postępowania. W odpowiedzi, Prezes NFZ skierował do Skarżącego pismo z 3 czerwca 2025r., które w ocenie Skarżącego nie miało jasno określonego charakteru prawnego: nie stanowiło decyzji, postanowienia, ani innego aktu kończącego postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. dalej: K.p.a.). Brak w nim podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pouczenia o trybie zaskarżenia, co pozostaje w sprzeczności z wymogami art. 107 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł, że pismo to nie rozpoznawało merytorycznie jego wniosku, pomijało istotne dowody i odnosiło się jedynie do decyzji z 21 lutego 2025 r., będącej przedmiotem odrębnego trybu odwoławczego. Stwierdzenie braku podstaw prawnych do przywrócenia terminu nie zostało poparte żadną analizą przesłanek ani odniesieniem do przedstawionych przez niego okoliczności. W skardze do WSA w Rzeszowie Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia wniosku w ustawowej formie oraz o zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę, Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu nakreślił, że pismem z 3 czerwca 2025 r. poinformował Skarżącego o ostateczności decyzji nr [...] z 21 lutego 2025 r. w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej oraz o braku możliwości przywrócenia terminu z uwagi na brak podstawy prawnej. Wyjaśnił również, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (odebranym przez Skarżącego osobiście 10 stycznia 2025 r.) pouczono Skarżącego o prawie do dokonania korekty zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego za okres wsteczny- w terminie 30 dni. Ponieważ Skarżący nie skorzystał z tego prawa, organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, wydał decyzję w sprawie. Postanowieniem z 7 października 2025 r. sygn. akt. II SA/Rz 897/25 WSA w Rzeszowie odrzucił skargę Skarżącego na decyzję Prezesa NFZ z 21 lutego 2025r. nr [...] w przedmiocie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: P.p.s.a.) kontrola, o której mowa powyżej, obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla stwierdzenia bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji, zakres sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania organu, przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, przesądza o bezczynności organu. Podkreślić tu trzeba, że sąd administracyjny, w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań i rozstrzygnięć organu, podejmowanych w sprawie. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu administracji publicznej, zaniechał zdefiniowania pojęcia "bezczynność". W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach określonych przepisami prawa, nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy rację ma Skarżący twierdząc, że Prezes NFZ dopuścił się względem niego bezczynności, gdyż nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia wobec jego wniosku z 29 maja 2025 r. o przywrócenie terminu do dokonania korekty zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego oraz złożenia oświadczenia o przedawnieniu i umorzeniu postępowania. Jak wynika z treści skargi, Skarżący swój wniosek oparł o przepis art. 104 i 107 § 1 K.p.a. Jako załącznik do skargi załączył kopię pisma NFZ z 3 czerwca 2025 r. oraz zaświadczenie ZUS z 16 czerwca 2025 r. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając że na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 146 ze zm. dalej: ustawa o świadczeniach) nie jest władny do wydania decyzji, zgodnie z oczekiwaniem Strony. Problem w sprawie wynikł na kanwie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, w myśl regulacji zawartych w art. 50 ustawy o świadczeniach, który stanowi że, w przypadku gdy świadczenie opieki zdrowotnej zostało udzielone, pomimo braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, osoba której udzielono takiego świadczenia jest zobowiązana do uiszczenia kosztów tego świadczenia (art. 50 ust. 16), względnie podlega egzekucji administracyjnej ( art. 50 ust. 18). Obowiązku tego nie stosuje się do osoby, która działała w usprawiedliwionym błędnym przekonaniu, że posiada prawo do świadczeń opieki zdrowotnej (art. 50 ust. 17), pod warunkiem jednak dopełnienia przez tą osobę określonych aktów staranności (art. 50 ust. 18a). Zgodnie z art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, przepisów ust. 16 i 18 nie stosuje się w przypadku dopełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 67 ust. 1 i 3 (tj. obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego osoby podlegającej temu obowiązkowi) - w terminie 30 dni od dnia udzielenia świadczenia, albo 30 dni od dnia poinformowania przez Fundusz o wszczęciu postępowania, o którym mowa w ust. 18 (zmierzającego do wyegzekwowania kosztów udzielonego świadczenia), jeżeli przyczyną braku prawa do świadczeń opieki zdrowotnej było niezgłoszenie do ubezpieczenia zdrowotnego, mimo podlegania takiemu zgłoszeniu. W przedmiotowej sprawie zawiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, wraz z informacją o możliwości dokonania wstecznego zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego w terminie 30 dni od dnia odebrania zawiadomienia, zostało doręczone Skarżącemu do rąk własnych 10 stycznia 2025 r. W wyniku bezskutecznego upływu ww. terminu, organ wydał decyzję z 21 lutego 2025r. zobowiązującą Skarżącego do poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych w dniach: 17 grudnia 2020 r., 27 stycznia 2021 r., 28 stycznia 2021 r., 3 marca 2021 r. i 8 kwietnia 2021 r. w łącznej kwocie 927 zł. Decyzja ta została przesłana do Skarżącego, na adres pod którym wcześniej skutecznie doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Doręczenie decyzji stronie uznano za skuteczne po powtórnym pozostawieniu adresatowi przez doręczyciela pocztowego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej (dokonaniu podwójnej awizacji w dniach: 26 lutego 2025 r. i 6 marca 2025 r.) i niepodjęcia jej przez adresata w przepisanym terminie. Należy zauważyć, że przepis art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach został dodany na podstawie ustawy z 4 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2173 ze zm.). W projekcie tejże ustawy stwierdzono, że ma ona na celu zagwarantowanie każdej osobie, która skorzysta ze świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (także nocnej i świątecznej opieki zdrowotnej), że nie poniesie kosztów udzielonego jej świadczenia opieki zdrowotnej nawet w przypadku, gdy wystąpią trudności z potwierdzeniem jej prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Podkreślenia wymaga jednak, że omawiana zmiana nie zniosła obowiązku potwierdzenia prawa do świadczeń - świadczeniobiorca nadal musi potwierdzić prawo do świadczeń w jeden z przewidzianych przez ustawodawcę sposobów – ustawa przewiduje elektroniczne potwierdzenie za pośrednictwem systemu eWUŚ, złożenie oświadczenia lub przedstawienie dokumentu papierowego potwierdzającego prawo do świadczeń. Przechodząc do kwestii 30-dniowego terminu określonego w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach należy zauważyć, że charakter tego terminu determinuje zakres obowiązków organu. W orzecznictwie problem odróżnienia terminu prawa materialnego od terminu o charakterze procesowym zajmował się NSA w uchwale z 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 (ONSAiWSA 2013/1/2), w której stwierdził, że jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego) w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu). NSA w wyroku z 15 lipca 2008 r. (sygn. akt II GSK 256/08) zwrócił uwagę, że istotnym kryterium rozróżnienia rodzaju terminu na gruncie konkretnej sprawy powinno być to, czy jego uchybienie wyłącza, lub nie, powstanie stosunku prawnego materialnego, czy też ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co może dopiero wpływać na sytuację materialnoprawną jednostki. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. W razie uchybienia terminowi materialnemu, co do którego ustawodawca nie przewidział dopuszczalności przywrócenia terminu, administracyjny stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 898/08, wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3027/19, wyrok NSA z 24.04.2024 r., I GSK 440/23, LEX nr 3726136). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że 30-dniowy termin wskazany w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach jest terminem prawa materialnego. Dokonanie bowiem wstecznego obowiązku ubezpieczenia obliguje organ do niestosowania przepisu art. 50 ust. 16 i 18 ustawy o świadczeniach, a więc koszty świadczeń opieki zdrowotnej, udzielone pomimo braku prawa do tych świadczeń, nie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Termin ten ma więc niewątpliwie wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, gdyż powoduje wygaśnięcie obowiązku pokrycia kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, a więc obowiązku o charakterze materialnoprawnym. Innymi słowy, skoro dochowanie terminu do dokonania czynności, o której mowa w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, warunkuje powstanie bądź zachowanie uprawnienia strony do uzyskania określonego świadczenia, natomiast jego uchybienie prowadzi do utraty możliwości skutecznego dochodzenia tego uprawnienia - termin ten wywołuje bezpośrednie skutki w sferze praw i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym – to termin ten ma charakter terminu prawa materialnego. Wnioskiem z 29 maja 2025 r. Skarżący wystąpił zatem o przywrócenie 30-dniowego termin z art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, a zatem terminu prawa materialnego. Ustawodawca, przewidujący mechanizm uzyskania zgłoszenia do ubezpieczenia z datą wsteczną, w określonym w ustawie terminie, nie przewidział instytucji przywrócenia tego terminu. Wobec powyższego, Organ w piśmie z 3 czerwca 2025 r., odnosząc się do wniosku Skarżącego, słusznie wskazał na jego bezskuteczność, stwierdzając że Skarżący miał możliwość dokonania zgłoszenia w terminie określonym w art. 50 ust. 18a ustawy o świadczeniach, z której to możliwości nie skorzystał. Skoro zaś terminy prawa materialnego nie podlegają przywróceniu, instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 i nast. K.p.a., odnosząca się wyłącznie do terminów procesowych, nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. W tych okolicznościach za niezasadny należy uznać zarzut rozpoznawanej skargi dotyczący bezczynności organu, polegającej na niewydaniu decyzji w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Skoro bowiem termin określony w art. 50 ust. 18a ustawy ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 i nast. K.p.a., to złożony przez Skarżącego wniosek nie inicjował sprawy administracyjnej podlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Obowiązek wydania decyzji, o którym mowa w art. 104 K.p.a., powstaje wyłącznie wówczas, gdy organ rozstrzyga sprawę, co do istoty w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, tymczasem wniosek o przywrócenie terminu materialnoprawnego jest prawnie bezprzedmiotowy. W konsekwencji organ nie był zobowiązany do wydania decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 K.p.a., a udzielenie stronie pisemnej informacji o bezskuteczności wniosku, wyczerpywało zakres obowiązków organu. Tym samym nie można mówić o pozostawaniu organu w bezczynności. Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.