II SAB/Rz 141/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpoznania wniosku [...] Sp. z o.o. w [....] z dnia 20 kwietnia 2021 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 15 września 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy [....] wpłynęła skarga [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") reprezentowanej przez r. pr. M. P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 21 kwietnia 2021 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynął wniosek Spółki (opatrzony datą 20 kwietnia 2021 r.) o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n.: "Budowa punktu transmisji danych [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową" na działce ew. nr 218 w [...]. Pismem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Burmistrz wezwał Spółkę do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku braku jej konieczności, postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko - w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Pismem z dnia 28 maja 2021 r. Spółka stwierdziła, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego też wezwanie Burmistrza zostało wydane bez jakiegokolwiek prawnego uzasadnienia i wskazywanie rzekomych braków we wniosku jest bezzasadne, gdyż anteny radioliniowe nie podlegają w świetle aktualnych norm prawnych takiej ocenie. Zawiadomieniem z dnia 14 czerwca 2021 r. nr [...] Burmistrz poinformował Spółkę, o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w sprawie ponaglenia wniesionego przez Spółkę na bezczynność Burmistrza w rozpoznaniu wniosku z dnia 20 kwietnia 2021 r. W skardze na bezczynność Burmistrza Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 64 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie zaistniały w stanie faktycznym sprawy przesłanki zastosowania wspomnianej normy prawnej; 2) art. 12 k.p.a. poprzez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko; 3) art. 6, art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez nie działanie w postępowaniu administracyjnym przez Burmistrza na podstawie i w granicach prawa; 4) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy Spółka miała prawny obowiązek dla realizacji swojego zamierzenia inwestycyjnego przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku braku jej konieczności, postanowienie Burmistrza o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; 5) art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy, w sytuacji, gdy od momentu doręczenia Burmistrzowi wniosku w tym względzie upłynęło ponad 5 miesięcy. Mając powyższe na uwadze Spółka wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza do niezwłocznego załatwienia sprawy o znaku: [...] w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji: budowa punktu transmisji danych [...] sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową, na działce ew. nr 218 w obr. [...]; 2) stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w związku z prowadzeniem niniejszego postępowania; 3) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a lub przyznanie od Burmistrza na rzecz Spółki sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5) zwrot od Burmistrza kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi Spółka powtórzyła swoją argumentację, że zamierzenie inwestycyjne nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w związku z czym żądanie uzupełnienia braków formalnych było nieuzasadnione i nie dotyczyło braków formalnych wniosku. Tym samym Burmistrz nie był uprawniony do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Spółki, Burmistrz dysponował wszystkimi informacjami niezbędnymi do rozpoznania przedmiotowego wniosku, a zatem skoro w okresie od dnia 20 kwietnia 2021 r. nie rozpoznał merytorycznie wniosku, pomimo wniesionego ponaglenia, to tym samym pozostaje w bezczynności w tym zakresie. W ocenie Spółki analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Burmistrz pozostaje w zwłoce w załatwieniu wniosku, gdyż nawet jakby uznać niniejszą sprawę za szczególnie skomplikowaną winna być ona załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Datą zaś wszczęcia tego postępowania jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, w tym wypadku 21 kwietnia 2021 r., ewentualnie dzień uzupełnienia wniosku, tj. 2 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 maja 2021 r. Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Burmistrz wyjaśnił, że uzasadniona wątpliwość organu, czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynikała z decyzji jakie były wydawane przez organy obu instancji w sprawie z wniosku Spółki z dnia 5 marca 2020 r. dla identycznej inwestycji dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o nr [...] wraz z instalacją elektroenergetyczną na działce nr 218 w [....]. Postępowanie to zostało umorzone na wniosek inwestora po wydaniu przez SKO decyzji, w której podniesiono kwestię, że budowa stacji telefonii komórkowej jest podejmowaniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Dlatego też w ocenie Burmistrza zastosowanie w przedmiotowej sprawie zasady przezorności w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego czyniło wezwanie uzasadnionym. Nowy wniosek pochodził bowiem od tej samej spółki, dotyczył tego samego przedsięwzięcia chociaż pod zmienioną nazwą oraz tej samej działki. Natomiast wątpliwości organu mogą być rozstrzygnięte tylko w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 j.t., dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.). Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym przez skarżącą w trybie art. 37 k.p.a. w dniu 26 czerwca 2021 r., które zostało rozpoznane przez SKO w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Istota sporu sprowadza się w przedmiotowej sprawie do oceny tego, czy Burmistrz dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu opisanego na wstępie wniosku z 21 kwietnia 2021 r. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji p.n.: "Budowa punktu transmisji danych [...] Sp. z o.o. o oznaczeniu [...] wraz z WLZ oraz kanalizacją kablową" na działce ew. nr 218 w [...]. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest pozytywna. Po pierwsze, art. 64 ust. 1 i ust. 2 K.p.a. ma charakter procesowy. W trybie przewidzianym tym przepisem organ wzywa do usunięcia wyłącznie braków formalnych podania – wniosku o wszczęcie postępowania. Art. 64 K.p.a. nie służy natomiast do weryfikacji wymogów materialnoprawnych, od których zależy pozytywne załatwienie sprawy. Innymi słowy, stosując art. 64 K.p.a. organ nie może żądać od wnioskującego przedstawienia dowodów warunkujących merytoryczną zasadność wniosku, lecz wyłącznie usunięcia braków formalnych niezbędnych do samego wszczęcia postępowania. Weryfikacja merytorycznych/materialnych warunków zasadności wniosku następuje zawsze w ramach wszczętego postępowania administracyjnego. Stosując logikę organu należałoby przyjąć, że wniosek skarżącej spółki choć formalnie skuteczny, został merytorycznie oceniony poza postępowaniem administracyjnym. Przypomnieć należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247 z późn. zm.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z K.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej. W świetle powyższego nie jest prawnie dopuszczalne formułowanie ocen co do obowiązku przedłożenia decyzji środowiskowej poza postępowaniem administracyjnym. Ustalenie, czy w konkretnej sprawie wnioskujący o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do przedstawienia decyzji środowiskowej musi nastąpić w toku postępowania administracyjnego, albowiem przedmiotowa kwestia wymaga zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sprawie, co może nastąpić wyłącznie w ramach tego postepowania, a nie jeszcze przed jego wszczęciem. Spełnienie przedmiotowego wymogu, nie stanowi formalnego warunku skuteczności wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz warunek materialny, niezbędny do wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Na gruncie niniejszej sprawy Burmistrz nie miał więc podstaw do pozostawienia podania skarżącej bez rozpoznania z uwagi nieprzedstawienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do tez uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. I OPS 2/13 na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – bezczynność nie wynikała ze złej woli, lecz z braku dostatecznego rozeznania w przepisach prawa. Ponadto organ nie działał opieszale. Z uwagi na powyższe Sąd oddalił skargę w zakresie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.