II SAB/Rz 141/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2026 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić J.K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem uiszczonego wpisu od skargi. J.K. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB" lub "organ") w związku ze składanymi przez niego interwencjami w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych samowolnie robót budowlanych. Skarżący wezwany do sprecyzowania skargi wskazał, że jej przedmiotem jest: - wybudowane w 2024 r. w warunkach samowoli budowlanej metalowe schody ewakuacyjne budynku handlowo-magazynowego na działce nr [...] obr. [...] w D.; - wybudowana w 2024 r. zewnętrzna mechaniczna instalacja wentylacyjno-kanalizacyjna z centralnym modułem na dachu budynku handlowo-usługowego na działkach nr [...] w D.; - wybudowana studnia nieoczyszczonych wód opadowo-roztopowych na działce nr [...]; - wybudowane betonowe ogrodzenie działek nr [...] w D. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowań mających na celu skontrolowanie wymienionych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że w licznej korespondencji skarżący zwracał się z prośbą o skontrolowanie opisanych robót budowlanych. PINB wyjaśnił, że czynności kontrolne przeprowadzone przez pracowników inspektoratu nie wykazały nieprawidłowości i naruszeń Prawa budowlanego, w związku z czym nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Zaznaczył, że otrzymując sygnał od skarżącego o domniemywanych nieprawidłowościach, każdorazowo podejmował działania zmierzające do sprawdzenia, czy ten stan jest potwierdzony. Protokolarne ustalenia dokonane na podstawie art. 81 ust. 4 zdanie 2 Prawa budowlanego w toku czynności kontrolnych nie dały podstaw do wydania decyzji oraz podjęcia innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Nie zaistniały materialnoprawne podstawy do władczej ingerencji organu w ramach przysługujących mu uprawnień nadzorczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), jeżeli skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn niż wskazano w pkt 1-5a, wówczas podlega ona odrzuceniu. Skarżący wystąpił do Sądu ze skargą na bezczynność PINB w sprawie wszczęcia postępowania, w związku z jego interwencjami w przedmiocie wykonanych samowolnie robót budowlanych. Należy więc wskazać, że granice kognicji rzeczowej sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Wyszczególnienie w powyższym przepisie aktów i czynności oraz spraw ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż w nim wskazanych, nie podlega właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615 z późń. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto stosownie do art. 3 § 2a P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma ww. przepis art. 138 § 2. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem bezczynność organu administracji publicznej może zostać skontrolowana przez sąd administracyjny jedynie w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. W tak określonej kognicji sądu administracyjnego nie mieści się skarga na bezczynność powiatowego inspektora nadzoru budowlanego w zakresie braku wszczęcia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) postępowania uregulowane w rozdziale 5b, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", wszczyna się z urzędu. Ponadto stosownie do art. 72a ustawy Prawo budowlane, postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu (przepisy te zawarte są w rozdziale 6 – "Utrzymanie obiektów budowlanych"). W kontekście powyższego wskazać należy, że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2025 roku, sygn. II OPS 2/25: "1) Z uwagi na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na wniosek osoby, która żąda od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny. Postępowania w tych sprawach wszczyna się wyłącznie z urzędu. 2) Organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek (żądanie) wszczęcia jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy - Prawo budowlane, obowiązany jest do poinformowania wnioskodawcy, w drodze pisma o charakterze informacyjnym, o podjętych działaniach i zajętym stanowisku." W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł następujące wskazania: "(...) skoro organ nadzoru budowlanego nie jest zobowiązany do wydania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a Prawa budowlanego, to brak reakcji tego organu polegający na niezajęciu stanowiska w procesowej formie nie może być kwestionowany w drodze ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), tj. środka zwalczającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W konsekwencji także skarga na bezczynność organu w tego rodzaju sprawach stanowi skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Merytoryczne rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia, a także skuteczne wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu jest możliwe jedynie w sytuacji toczącego się postępowania w konkretnej sprawie. W orzecznictwie i piśmiennictwie podkreśla się, że brak jest podstaw do przyjęcia bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy prawa nie przewidują działania organów w określonej formie prawnej. Musi bowiem istnieć obowiązek prawny działania organu administracji i określona prawna forma tego działania, ujęta w ramy form procesowego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98, 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1722/20; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r. s. 292)". Analiza treści skargi oraz dalszych pism skarżącego, jak również nadesłanych przez organ akt sprawy wykazała, że z taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Skarżący domagał się bowiem od PINB wszczęcia postępowań kontrolnych, które wszczynane są wyłącznie z urzędu. Zgodnie z zaprezentowanym w ww. uchwale stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga na bezczynność organu w zakresie wszczęcia tego rodzaju postępowania nadzorczego jest niedopuszczalna. Z tych przyczyn Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.